Preliminarmente una mia personale e del tutto opinabile valutazione: finalmente abbiamo un Ministro del Lavoro e della Previdenza sociale che conosce bene la materia previdenziale e sa scrivere un articolo di legge chiaro e comprensibile a tutti. Questo non implica che anche le decisioni assunte siano da condividere, ma almeno, le disposizioni sono pertinenti e non un guazzabuglio con parti in contrasto.

Convergenza è un termine nuovo nella materia previdenziale; viene spontaneo pensare alla convergenza che il gommista attua sulle ruote delle auto perché subiscano un’usura omogenea, derivante da una direzione comune. Qui il termine mi sembra sia usato nel suo significato più profondo di tendenza a congiungersi. L’obiettivo della convergenza ha conseguenze molto più radicali rispetto al termine omogeneizzazione che impregnava la legge 335/95 e alcune delle norme successive. L’obiettivo ora è l’identità di trattamento.

L’obiettivo a mio parere è da valutare positivamente, ma – nel momento dato di grave crisi – il peso che viene a gravare sui lavoratori dipendenti è più gravoso.

A titolo di esempio, i tempi di attesa per chi avrebbe maturato il diritto alla pensione con almeno 40 anni di anzianità contributiva fino ad ora erano fissati in:

• pensione nel Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti = 13 mesi (41 anni e 1 mese) per chi avesse perfezionato la contribuzione nel 2012, 14 mesi (41 anni e 2 mesi) nel 2013, e 15 mesi (41 anni e 3 mesi)  dal 2014 in poi;
• pensione nelle Gestioni Speciali dei Lavoratori autonomi: = 19 mesi (41 anni e 7 mesi) per chi avesse perfezionato la contribuzione nel 2012, 20 mesi (41 anni e 8 mesi) nel 2013, e 21 mesi (41 anni e 9 mesi) dal 2014 in poi.

Avendo previsto ora che il requisito minimo è di 42 anni, è evidente che al dipendente, nel 2012, si chiede di attendere 11 mesi, mentre al lavoratore autonomo solo 5 mesi; è esattamente l’opposto di quanto prevedeva la legge precedente che riconosceva un corrispondente vantaggio al lavoratore dipendente.

Rispetto a quanto detto al punto 1.1 le conseguenze della convergenza sono molto più marcate perché la distanza tra i requisiti di genere erano precedentemente molto più ampie: vediamo i requisiti di età previsti precedentemente per il diritto alla pensione di vecchiaia nel 2012:

-          pensione nel Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti:

• uomini 66 anni e 3 mesi
• donne 61 anni e 3 mesi;

-          pensione nelle Gestioni Speciali dei Lavoratori autonomi:

• uomini = 66 anni e 9 mesi
• donne = 61 anni e 9 mesi.

Il decreto prevede, per lo stesso anno, l’elevazione a 62 anni (incremento di 9 mesi) del requisito di età per le lavoratrici dipendenti ed a 63 anni (incremento di 15 mesi) per le lavoratrici autonome; invece gli uomini avranno diritto al compimento del 66° anno di età (riduzione di 3 mesi, se dipendenti e riduzione di 6 mesi se lavoratori autonomi).

Come si vede l’applicazione del principio di convergenza comporta pesanti rinunce a carico delle donne ed un vantaggio a favore degli uomini. Parrebbe a me più opportuno mantenere, per gli uomini, i requisiti precedenti fino al loro riassorbimento.

Va  anche ricordato che è prevista la differenza di un anno in favore delle donne ai fini del diritto alla pensione anticipata (41 anni anziché 42 di anzianità contributiva).

È, questo, uno dei punti di maggior contestazione. Tutti sembrano aver dimenticato, però, che la precedente disposizione prevedeva già, per lo stesso biennio 2012-2013, che la rivalutazione non fosse concessa ai titolari di pensione di importo superiore a 5 volte il trattamento minimo; ai titolari di importo tra 3 e 5 volte il trattamento minimo la rivalutazione era concessa nella misura del 70%. Ora il decreto penalizza anche i titolari di pensione con importo tra 2 e 5 volte il trattamento minimo, i primi per intero ed i secondi del 70% di indicizzazione.

Per comprendere di cosa si stia parlando dobbiamo provare a confrontare le due modalità di indicizzazione, sulla base dei dati di indicizzazione relativi al 2011. Se i dati che si leggono sui giornali sono esatti, 18.854.370 pensionati avrebbero avuto diritto alla indicizzazione intera (1,4%); altri 780.641 pensionati non avrebbero avuto diritto a nessuna indicizzazione perché titolari di importo superiore a 5 volte il minimo; 5.146.599 pensionati avrebbero dovuto rinunciare alla indicizzazione del 70% (1,26%). La rinuncia media, ottenuta con un calcolo non certamente esatto, ma attendibile come illustra la tabella che segue, sarebbe stata pari a 14 euro mensili per ciascun pensionato.

Si tratta di somme importanti? Sì, se si considera che la mancata erogazione di 182 € di media su due anni riguardano redditi di importo basso, ma non credo francamente che giustifichino tutto il clamore suscitato.

Su questo punto sarebbe bene che venisse detto quale tipo di contribuzione è utile per far maturare il diritto alla pensione anticipata e la domanda è: si deve considerare solamente la contribuzione che la legge istitutiva della pensione di anzianità considerava utile oppure tutta la contribuzione?

Il decreto modifica anche il nome perché la pensione di anzianità viene eliminata e subentra la pensione anticipata e, questo, in mancanza di espressa indicazione, fa presupporre che tutta la contribuzione, compresi i periodi di disoccupazione e di malattia o infortunio, per esempio, vadano computati, ma la somiglianza con la vecchia pensione di anzianità è tale che sarebbe utile precisare.

Per essere ancora più esplicito, la legge fino al 1992 prevedeva che avesse diritto alla pensione di anzianità chi poteva far valere almeno 35 anni di contribuzione, esclusi i periodi di disoccupazione, malattia e infortunio; ora che gli anni richiesti sono 41 o 42, vale ancora questa limitazione? A me parrebbe di escluderlo, ma sarebbe opportuna una chiarificazione.

Progressivamente ad iniziare dalla riforma del 1992 e proseguendo fino ad oggi, le norme relative ai requisiti per conseguire il diritto alle prestazioni di vecchiaia e di anzianità si erano andate complicando in modo tale che, anche per i tecnici della materia era difficile fornire risposta alle richieste di consulenza, senza la consultazione di manuali e prontuari. L’ultima complicazione – che il Ministro ha definito “bizantinismo” – era quella delle famigerate e tecnicamente incomprensibili “finestre”: non solo l’assicurato doveva accertare il diritto alla prestazione, ma anche il momento nel quale si attuava il diritto alla decorrenza della prestazione.

Se le norme contenute nel decreto saranno approvate, si ritornerà alla semplicità vigente fino al 1992 dovendo fare riferimento solo ai requisiti per il diritto alle prestazioni; questa la situazione a regime:

• Requisiti di contribuzione:
• Pensione di vecchiaia = almeno 20 anni di contribuzione; unica eccezione per assicurati del sistema contributivo che, a 70 anni, avranno diritto anche solo con 5 anni di contribuzione;
• Pensione anticipata = 41 anni di contribuzione richiesti alle donne e 42 anni richiesti agli uomini; nessun requisito di età.
• Requisiti di età per il diritto alla pensione di vecchiaia, senza considerare l’adeguamento all’incremento delle aspettative di vita: 66 anni per tutti che, dal 2021 diventeranno 67;
• Altri requisiti:
• Cessazione attività lavorativa dipendente
• Per il diritto alla pensione nel sistema contributivo richiesta prima dei 70 anni, è anche necessario che l’importo della pensione non sia inferiore a 1,5 volte l’importo dell’assegno sociale.

Esprimo qui un giudizio estremamente positivo della riforma che deve essere conosciuto e riconosciuto perché è l’ingiustizia più grave quella di costringere un assicurato al sistema previdenziale a non poter conoscere i propri diritti; non è accettabile che coloro i quali sono prontissimi a criticare, per esempio, le assicurazioni private per le clausole nascoste e illeggibili che spesso vengono previste nei contratti, non riconoscano che la situazione nel sistema previdenziale, sistema pubblico e obbligatorio, precedente il decreto era identica; di questo deve essere dato a chi vi ha posto rimedio.

Questo obiettivo informa tutto il decreto e, oltre alle osservazioni ed ai punti già segnalati e che hanno una indubbia penalizzazione iniziale, vanno ricordate:

• l’estensione del diritto alla indennità di malattia anche in favore dei liberi professionisti iscritti alla gestione separata dei lavoratori autonomi;
• l’abolizione di tutte le norme (tranne che per i comparti sicurezza, difesa e soccorso pubblico) relative alla causa di servizio, alla pensione privilegiata e all’equo indennizzo, già previsti per i pubblici dipendenti;
• il contributo di solidarietà, calcolato in base ai parametri più favorevoli rispetto al regime dell’assicurazione generale obbligatoria, richiesto ai titolari di pensione di gestioni previdenziali confluite nell’INPS;
• le norme che promuovono il sistema contributivo anche per le gestioni previdenziali dei liberi professionisti.

L’istituzione del sistema contributivo in pro rata dal gennaio 2012 per tutti (le contribuzioni degli assicurati che sarebbero rientrate nel sistema retributivo, dal gennaio 2012 saranno valutate con il sistema contributivo: tutti avranno diritto, cioè, a pensioni liquidate con il sistema misto), oltre agli obiettivi di “equità e convergenza” risolve un problema giuridico che andava esplodendo: il sistema delle decorrenze era tale per cui, anche chi aveva maturato i 40 anni di contribuzione e, quindi, l’aliquota di rendimento massima dell’80%, prevista nel sistema retributivo, poteva beneficiare della pensione solo dopo che era trascorso almeno un anno o un anno e mezzo.

Chi ne aveva le possibilità poteva anche non lavorare in questi mesi e sperando che non intervenissero norme limitatrici del diritto, ma la generalità degli assicurati era costretta a lavorare pur non potendo aspirare ad una aliquota di rendimento più favorevole. Questo è in vigore almeno dal 1° gennaio 2008 e non ricordo di aver sentito qualche sindacalista definire il numero 40 come “numero magico”.

Il numero è diventato “magico” oggi nel momento in cui si prevede che, anche se con il calcolo contributivo, il periodo tra la maturazione dei 40 anni di contribuzione ed il mese di decorrenza, successivo al dicembre 2011, venga valorizzato.

Chi leggesse il mio articolo dal titolo  “Pensione di vecchiaia e di anzianità – diritto alla decorrenza”  troverà le ragioni per le quali considero giusto che i coefficienti di trasformazione della pensione nel sistema contributivo vengano adeguati ai nuovi limiti di età.

Per le ragioni esposte nell’articolo, anche se comprendo che non si può fare tutto frettolosamente, avrei preferito che questa implementazione dei coefficienti avesse decorrenza dal gennaio 2012, anziché dal gennaio 2013.

Nel decreto non c’è, come a me sarebbe piaciuto (vedi il mio articolo “Età pensionabile e inabilità presunta”), che venisse definita una età unica di inabilità presunta, ma, almeno, a regime è previsto che l’età per il diritto all’assegno sociale sia la stessa richiesta per il diritto alla pensione di vecchiaia; l’unico appunto che si può fare è che si procede con troppa lentezza, considerato che si tratta di prestazioni di assistenza.

Cercherò di illustrare le ragioni per le quali ritengo che l’argomento, in quanto definisce una fase della vita umana, debba essere trattato con maggiore attenzione ed approfondimento.

È considerata età pensionabile quella prevista dalla legge per conseguire il diritto alla pensione di vecchiaia, prestazione previdenziale ordinaria che richiede, oltre al raggiungimento dell’età pensionabile anche il versamento di almeno 20 anni di contribuzione, salvo alcune eccezioni.

Non attiene al concetto di età pensionabile il requisito di età per il diritto ad altre prestazioni, come la pensione di anzianità, che non può configurarsi come presunta inabilità, ma solamente come un requisito di anticipazione del diritto.

La presunta incapacità di guadagno a causa dell’età avanzata è la ragione per cui una determinata età è considerata pensionabile. Oggetto immediato e specifico della legislazione previdenziale è la tutela della capacità di lavoro e di guadagno dei lavoratori per fini di interesse generale.

Senza cercare le dotte disquisizioni dei teorici della previdenza basti qui citare il parere di R. Campopiano, tecnico della previdenza molto apprezzato negli anni 70, che scriveva: il lavoro “ha anch’esso i suoi rischi ed è quindi equo e giusto che anche questi rischi siano garantiti dalla produzione, allo stesso modo come questa provvede ad assicurare la conservazione del capitale.

Infatti, al rischio di distruzione totale o parziale, per caso fortuito, degli impianti e delle scorte, fa riscontro la perdita parziale o totale della capacità lavorativa del lavoratore in seguito da infortunio; al fatto della inutilizzazione della macchina o dell’intero impianto in dipendenza del logorio prodotto dal lungo uso, fa perfetto riscontro il logoramento e quindi l’incapacità al lavoro dell’operaio giunto alla vecchiaia (…)”([1])

Infatti le leggi istitutive della previdenza sociale ed in particolare la legge 350 del 17.07.1898 e il decreto legge 603 del 21.04.1919 istituirono  l’assicurazione facoltativa e obbligatoria per l’invalidità e la vecchiaia; solo in un secondo momento la legislazione si è evoluta istituendo altre forme di tutela, come quella contro la disoccupazione e in favore dei superstiti.

Il concetto, applicato anche alla successiva tutela dei superstiti, è ben riassunto dal Campopiano: “L’assicurazione per l’invalidità, la vecchiaia ed i superstiti ha lo scopo di indennizzare in modo continuativo gli assicurati che, o per l’età avanzata o per essere divenuti invalidi, non siano più in grado di lavorare e quindi, in conseguenza della perdita della capacità di guadagno, non abbiano più la possibilità di provvedere in modo autonomo al proprio sostentamento” ([2])

Il concetto di età pensionabile rinvia quindi, tanto da poterlo considerare sinonimo, a quello di incapacità di guadagno. La fissazione di questa data ha implicazioni molto rilevanti perché definisce una fase della vita umana, così come lo è la fissazione a 18 anni della maggior età.

Quando fu istituita la previdenza sociale pubblica fu anche previsto un legame profondo tra inabilità (intesa come perdita in modo permanente dei due terzi della normale capacità di guadagno) ed età pensionabile: i due limiti dell’età pensionabile e dell’inabilità presunta furono fissati a 65 anni.

Che quel limite fosse anche considerato momento in cui l’inabilità doveva essere considerata presunta lo dimostra l’articolo 37 del RDL 1827/1935, che impediva l’assicurazione dopo il compimento dell’età pensionabile:  “Le assicurazioni per l’invalidità e per la vecchiaia, per la tubercolosi e per la disoccupazione involontaria, salvo le esclusioni stabilite dal presente decreto, sono obbligatorie per le persone di ambo i sessi e di qualsiasi nazionalità che abbiano compiuto l’età di 15 anni e non superata quella di 65 anni e che prestino lavoro retribuito alle dipendenze di altri.” La previdenza pubblica, sulla falsariga di quella privata, non consentiva l’assicurazione oltre il limite di età, passato il quale, il lavoratore era considerato inabile al lavoro.

Non so sulla base di quali criteri allora l’età pensionabile fu fissata in 65 anni, probabilmente questo avvenne in sintonia con i criteri propri delle assicurazioni private, alle quali l’assicurazione pubblica, facoltativa prima e obbligatoria poi, si è ispirata.

L’evoluzione e l’estensione della legislazione hanno prodotto una consistente divaricazione tra la data di presunta inabilità e quella dell’età pensionabile.

Nel 1984 il Legislatore ha deciso che, ai fini del diritto alla maggior parte delle prestazioni di invalidità, non si deve considerare più la capacità di guadagno, ma la capacità di lavoro. Questo fatto non modifica in nulla il fondamento della pensione di vecchiaia che rimane legato al concetto di capacità di lavoro; è a questa che dobbiamo fare riferimento.

Senza ripercorrere tutta la storia, proviamo a rappresentare la situazione vigente al momento della prima grande riforma previdenziale, la cosiddetta “riforma Amato” nel 1992. La sintesi che segue considera solamente le forme prevalenti di previdenza (quella INPS e dei pubblici dipendenti) e trascura particolarità previste per alcune categorie; anche così la situazione risulterà già sufficientemente confusa.

• inabilità senza limiti di età:
  • orfani di pensionato o assicurato INPS, fratelli celibi e sorelle nubili ai fini del diritto alle prestazioni quali superstiti di assicurato o pensionato
  • figli e le persone equiparate a carico, ai fini del diritto agli assegni familiari;
  • figli e le persone equiparate a carico, i fratelli, le sorelle ed i nipoti ai fini del diritto all’assegno al nucleo familiare.
• età superiore a 65 anni
  • genitori di assicurato o pensionato INPS per il diritto alla pensione di reversibilità
  • figli maggiorenni di invalido ai fini del diritto a pensione di guerra
  • cittadini ai fini del diritto all’assegno ed alla pensione di invalidità civile (al raggiungimento dell’età l’inabilità è presunta e non può più far acquisire il diritto alle prestazioni);
  • cittadini ai fini del diritto all’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria (ticket)
• Età superiore a 60 anni
  • orfani di dipendenti civili e militari dello Stato, genitori, fratelli e sorelle ai fini del diritto alle prestazioni quali superstiti

L’età pensionabile, per la maggior parte degli assicurati alla previdenza sociale era fissata a:

• 55 anni:
  • per diritto alla pensione di vecchiaia per le donne iscritte al fondo pensioni lavoratori dipendenti INPS
• 60 anni:
  • per diritto alla pensione di vecchiaia per gli uomini iscritti al fondo pensioni lavoratori dipendenti INPS;
  • per diritto alla pensione di vecchiaia per le donne iscritte ad una delle gestioni autonome gestite dall’INPS;
  • per diritto alla pensione di vecchiaia per le operaie civili dello Stato;
  • per diritto alla pensione di vecchiaia per l’iscritto alla Cassa Pensioni dipendenti Enti Locali.
• 65 anni:
  • per diritto alla pensione di vecchiaia per gli uomini iscritti ad una delle gestioni autonome gestite dall’INPS
  • per diritto alla pensione di vecchiaia per gli impiegati (uomini e donne) ed operai (uomini) civili dello Stato;
  • per diritto all’assegno sociale sostitutivo delle prestazioni di invalidità civile.

L’età della inabilità presunta era rimasta fissata a 65 anni, sostanzialmente uguale a quella delle origini, al contrario, l’età pensionabile aveva subito sostanziali riduzioni; si era creata quindi, una impropria divaricazione che ha ingenerato aspettative non sostenibili, in un periodo nel quale erano anche molto migliorate le condizioni di vita e di lavoro.

Il Legislatore è intervenuto principalmente omogeneizzando le forme diverse di previdenza al sistema INPS. Con riguardo alle date della inabilità, la situazione è la seguente.

• inabilità senza limiti di età:
  • orfani di pensionato o assicurato INPS, fratelli celibi e sorelle nubili ai fini del diritto alle prestazioni quali superstiti di assicurato o pensionato;
  • figli e le persone equiparate a carico, ai fini del diritto agli assegni familiari;
  • figli e le persone equiparate a carico, i fratelli, le sorelle ed i nipoti ai fini del diritto all’assegno al nucleo familiare.
• età superiore a 65 anni
  • genitori di assicurato o pensionato INPS per il diritto alla pensione di reversibilità;
  • determinazione della pensione nel sistema contributivo o misto: coefficiente massimo di trasformazione del montante contributivo in importo di pensione fissato all’età di 65 anni;
  • figli maggiorenni di invalido ai fini del diritto a pensione di guerra;
  • cittadini ai fini del diritto all’assegno ed alla pensione di invalidità civile (al raggiungimento dell’età l’inabilità è presunta e non può più far acquisire il diritto alle prestazioni);
  • cittadini ai fini del diritto all’esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria (ticket).

• orfani di dipendenti civili e militari dello Stato, genitori, fratelli e sorelle ai fini del diritto alle prestazioni quali superstiti;

Ricordato che dal corrente anno 2011, dopo il raggiungimento dell’età pensionabile e del requisito contributivo, l’assicurato deve attendere un periodo variabile da 12 a 18 mesi per perfezionare anche il diritto alla decorrenza ed al pagamento effettivo della pensione, la situazione è la seguente:

La legge n. 122/2010 ha previsto che, per il diritto alla pensione di vecchiaia e per altre prestazioni, i limiti di età, a partire dal 2015, dovessero progressivamente essere adeguati all’incremento della speranza di vita rilevata dall’ISTAT, fino a raggiungere nel 2050 i 70 anni.

La legge 111/2011 ha disposto l’anticipazione dell’adeguamento al 2013, e la legge14 settembre 2011, n. 148 anticipa ulteriormente questo adeguamento al 2012.

La situazione risultante è la seguente:

• 60 anni, elevati di circa 3 mesi ogni tre anni, fino a 70 anni:
  • diritto alla pensione di vecchiaia per le donne iscritte al fondo pensioni lavoratori dipendenti, ad una delle gestioni autonome gestite dall’INPS;
• 65 anni, elevati di circa 3 mesi ogni tre anni fino, a 70 anni:
  • diritto alla pensione di vecchiaia per gli iscritti al fondo pensioni lavoratori dipendenti ad una delle gestioni autonome gestite dall’INPS
  • diritto alla pensione di vecchiaia per gli impiegati (uomini e donne) ed operai civili dello Stato e degli Enti Locali;
  • diritto all’assegno sociale sostitutivo delle prestazioni di invalidità civile.

Dopo il 1992 si è verificata una drastica inversione di tendenza: l’età dell’inabilità presunta è rimasta ancora fissata a 65 anni, sostanzialmente uguale a quella delle origini, al contrario l’età pensionabile ha subito sostanziali aumenti, fino alla sua determinazione in 70 anni.

Non può sfuggire un dato: oggi, ai fini del diritto a diverse prestazioni previdenziali, si considera inabile presunto chi ha raggiunto i 65 anni, ma si dispone anche che debba attendere un periodo variabile di 12 o 18 mesi (quindi 66 o 66 anni e mezzo) per poter effettivamente percepire la prestazione previdenziale correlata. Già la legislazione attuale dispone però qualcosa di molto più importante e cioè che gli assicurati debbano lavorare anche fino a 5 anni dopo essere entrati nell’età dell’inabilità presunta.

La determinazione dell’età pensionabile, in quanto fase della vita umana, deve avere una quantificazione univoca: non può esserci una diversa età pensionabile, così come non può esserci una diversa età della inabilità presunta, su prestazioni di previdenza, di assistenza e/o di risarcimento e, questo, anche indipendentemente dall’Ente o dalla gestione erogatrice.

Ci si deve chiedere però, come vada determinata l’età pensionabile; seguendo le cronache attuali, sembra che l’unico criterio debba essere quello della attuale aspettativa di vita e della riduzione della spesa, ma non può essere così.

Osservo, a questo proposito, che l’aspettativa di vita dell’epoca dell’istituzione della previdenza sociale pubblica era intorno ai 54 anni; se mantenessimo oggi lo stesso rapporto, l’età pensionabile dovrebbe superare persino i 98 anni (vedi).

Se età pensionabile è sinonimo di elevata riduzione della capacità di guadagno, debbono essere valutati anche altri criteri come, ad esempio, l’età nella quale è elevata la probabilità che l’uomo sia affetto da infermità invalidanti, l’usura sull’organismo umano causata dalle modalità attuali di lavoro, l’attitudine all’utilizzo della moderna strumentazione tecnica ecc…

Se questi dovrebbero essere i criteri, occorre chiedersi anche se si possa ancora, in presenza di una situazione lavorativa così diversificata, parlare di età pensionabile.

Se si pervenisse alla conclusione che questo non è possibile dovrebbe essere eliminato ogni riferimento all’età pensionabile e, per accedere al trattamento di vecchiaia, ciascun assicurato dovrebbe dimostrare una riduzione della capacità di lavoro almeno pari all’80%.

Questa soluzione è problematica perché introdurrebbe nel sistema previdenziale una valutazione dell’inabilità ulteriore rispetto a quella già prevista per le prestazioni di invalidità, che debbono essere valutate con riferimento alla capacità di lavoro. Le definizioni di invalidità sono tante e tali, come ho cercato di dimostrare nell’articolo avente lo stesso titolo e in quello dal titolo “Pensioni di inabilità”, che è molto probabile, direi certo, che sia l’Istituto assicuratore ad operare le semplificazioni, naturalmente a danno degli assicurati, meno tutelati. Non si deve neppure trascurare il fatto che si appesantirebbe l’attività degli Istituti e si ingenererebbe una ulteriore sfiducia nella effettività della tutela previdenziale.

L’auspicio è che sia possibile, seguendo i criteri già illustrati, fissare un’età pensionabile; a me pare che il miglior modo sia di assumere come riferimento quello dell’aspettativa di vita al quale applicare dei correttivi per renderlo coerente con i criteri già illustrati.

Una possibilità potrebbe essere questa:

a)     determinazione limite età pensionabile

•  attuale aspettativa di vita media tra uomini e donne = 81, 9 anni
•  quantificazione della fase della vita umana con probabile elevata usura del lavoro e probabilità di infermità invalidanti in ragione di 1/6 della aspettativa di vita media = 13,65 anni;
• età pensionabile ottenuta detraendo dalla aspettativa di vita media 1/6 = 68,25, arrotondato a 68

b)     agevolazioni per particolari categorie

•  riduzione di 2,5 anni per addetti a lavorazioni usuranti o a lavorazioni che richiedono costante aggiornamento per l’utilizzo di strumentazioni di elevato contenuto tecnologico e particolare rischio = 65,5 anni;
•  riduzione di 5 anni per addetti a lavorazioni particolarmente usuranti = 63 anni

c)      agevolazioni a singoli assicurati che, pur non rientrando tra le categorie per le quali sono previste agevolazioni sono in grado di dimostrare una capacità di lavoro ridotta dell’80% = riduzione per un massimo di 2,5 anni e quindi limite di età 65,5 anni.

Un’altra ipotesi  è che si preveda un arco di anni, per esempio dai 65 ai 70, nei quali a fronte di una presunta inabilità crescente e fino a raggiungere quella prescritta dell’80%, sia a carico dell’assicurato dimostrare una effettiva riduzione della capacità di lavoro tale da raggiungere, in ogni caso, una riduzione della capacità di lavoro almeno pari all’80%.

Possono essere adottate anche altre soluzioni , ma è il momento di tornare ad un sistema coerente e che, in particolare, non costringa gli assicurati ad un periodo di lavoro oltre l’età di presunta invalidità al lavoro, con ciò negando il fondamento della previdenza.

Sul tema delle modalità di recupero delle somme indebitamente erogate in favore dei ciechi civili, invalidi civili, sordomuti ed affetti da handicap, la legislazione si è costituita soprattutto a supporto delle ricorrenti campagne di verifica dei “falsi invalidi”, concentrata com’è soprattutto sulla definizione delle modalità di recupero delle somme corrisposte, dopo la verifica di insussistenza dei requisiti sanitari. Anche da questa specificità deriva il fatto “la disciplina della ripetibilità muta a seconda della ragione che ha data luogo all’indebito assistenziale” (Cassazione n. 7048/2006).

La domanda alla quale cercherò di rispondere, con questo articolo, è relativa alle modalità di classificazione e di recupero di somme indebitamente percepite su queste prestazioni di assistenza, secondo quanto dispone la legislazione attuale.

 Per maggiore chiarezza vanno esaminati i diversi requisiti nelle tre fasi: quella dell’accertamento, della concessione e della erogazione.

La domanda di invalidità civile, che comprende tutte e quattro le categorie e cioè quella per i ciechi civili, gli invalidi civili, i sordomuti e l’handicap, è finalizzata ad ottenere il riconoscimento della qualifica, ma anche l’erogazione delle conseguenti prestazioni economiche. Il primo passo del procedimento burocratico, che si attiva in seguito alla domanda, consiste nell’accertamento dei requisiti medico-legali e si conclude con l’emissione del verbale da parte della Commissione medica di accertamento.

Il verbale contenente la valutazione medico-legale può essere viziato da errore per mancata o inesatta comunicazione di fatti rilevanti da parte dell’invalido, per intenzionale attestazione di falso stato di malattia, per fatti emersi successivamente, ma con validità retroattiva, oppure per mancata o inesatta valutazione da parte della Commissione.

Nella fase di accertamento dei requisiti sanitari, le principali inesattezze od omissioni possono riguardare infermità per le quali si richiede il riconoscimento, nonostante dipendano da cause di guerra, di lavoro o di servizio.

Regolarizzazione

Verificandosi una delle situazioni citate:

• l’indebito sarà pienamente ripetibile ex art. 2033 del codice civile: poiché la presunzione di buona fede non può operare;
• la prescrizione per il recupero delle somme percepite sarà decennale, a decorrere dal momento nel quale l’Istituto è venuto a conoscenza della circostanza (Avvocatura dello Stato 30.05.1996);
• sulla somma da restituire dovranno anche essere quantificati gli interessi maturati dalla data dei pagamenti non dovuti.

 L’art 10, comma 3, della legge 30.07.2010 n. 122 ha previsto anche il caso di pensioni, assegni e indennità, corrisposti a seguito della intenzionale attestazione di un falso stato di malattia o di handicap da parte del personale sanitario.

Regolarizzazione

Sanzioni previste per il personale sanitario:

• reclusione da uno a cinque anni e la multa da euro 400 ad euro 1.600;
• obbligo di risarcire il  danno  patrimoniale e il danno all’immagine subiti dall’amministrazione;
• invio copia del provvedimento alla Corte dei conti per eventuali azioni  di  responsabilità;
• sanzione disciplinare della radiazione dall’albo e, se dipendente di una struttura sanitaria pubblica o se convenzionato con il servizio sanitario nazionale, il licenziamento per giusta causa o la decadenza dalla convenzione.

Sanzioni previste per il falso invalido: immediata revoca della prestazione economica.

 Raramente può accadere che il titolare acquisisca successivamente il diritto ad altra prestazione a decorrere da data retroattiva, fatto non noto durante le fasi dell’accertamento. I beneficiari di provvidenze a titolo di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo sono tenuti a comunicare, entro 30 giorni, all’I.N.P.S. ogni mutamento delle condizioni e dei requisiti di assistibilità, previsti dalla legge per la concessione delle provvidenze stesse (art. 5 comma 3° – DPR 21.09.1994, n. 698).

 Regolarizzazione

Nel caso di accertata insussistenza dei requisiti prescritti per il godimento dei benefici si dà luogo alla immediata sospensione cautelativa del pagamento degli stessi, da notificarsi entro 30 gg. dalla data del provvedimento di sospensione. Il successivo formale provvedimento di revoca produce effetti dalla data dell’accertata insussistenza dei requisiti prescritti. In caso di revoca per insussistenza dei requisiti, in cui vengono rilevati elementi di responsabilità per danno erariale, i prefetti [ora l’I.N.P.S.] sono tenuti ad inviare copia del provvedimento alla Corte dei conti per eventuali azioni di responsabilità (art. 5 comma 5° -  DPR 21.09.1994, n. 698).

Si tratta, evidentemente, della situazione nella quale l’indebito sorge per un errore da parte dell’Istituto che, in possesso di tutti gli elementi utili:

•  ha ugualmente emesso un verbale che riconosce come di propria competenza una patologia non di natura civile;
• ha espresso una valutazione palesemente contrastante con le indicazioni della tabella indicativa delle percentuali di invalidità, approvata con DM Sanità 5 feb. 1992 e modificato con D.M. 14 giu. 1994;
• ha espresso una valutazione ed una diagnosi mal interpretando le risultanze degli strumenti di indagine e metodi disponibili all’epoca.

 Regolarizzazione

Vale quanto è contenuto nell’articolo “Prestazioni di invalidità: revisione, verifica e rettifica per errore”, al quale si rimanda.

Conclusa la fase della valutazione medico-legale si attiva la fase che, esaminata la sussistenza di tutti gli altri requisiti, si conclude con il provvedimento di concessione o di diniego.

Anche il provvedimento di concessione può essere viziato da errore per mancata o inesatta comunicazione di fatti rilevanti da parte dell’invalido, per fatti emersi successivamente, ma con validità retroattiva, oppure per mancata o inesatta valutazione da parte degli enti responsabili del procedimento di concessione.

Le principali inesattezze od omissioni possono riguardare:

• I dati anagrafici
• la cittadinanza;
• la residenza ed il domicilio effettivo;
• l’eventuale ricovero;
• la natura e l’entità di redditi rilevanti;
• l’esercizio di una attività lavorativa;
• la titolarità di prestazioni incompatibili (altra indennità di accompagnamento, pensioni, prestazioni economiche ecc…).

Regolarizzazione

Verificandosi una delle situazioni citate:

• l’indebito sarà pienamente ripetibile ex art. 2033 del codice civile: poiché la presunzione di buona fede non può operare;
• la prescrizione per il recupero delle somme percepite sarà decennale, a decorrere dal momento nel quale l’Istituto è venuto a conoscenza della circostanza (Avvocatura dello Stato 30.05.1996);
• sulla somma da restituire dovranno anche essere quantificati gli interessi maturati dalla data dei pagamenti non dovuti.

 La legge 04.11.2010 n. 183 ha previsto anche il caso di pensioni, assegni e indennità, corrisposti in conseguenza del fatto illecito di terzi. Al procedimento di accertamento, verifica e concessione delle prestazioni di invalidità possono intervenire anche operatori di patronato, di Caf e, purtroppo, anche faccendieri di diversa natura. I fatti illeciti riguardano principalmente intenzionali false autocertificazioni di reddito, di ricovero, di lavoro ecc…

Regolarizzazione

Le somme corrisposte sono recuperate fino a concorrenza del loro ammontare nei riguardi del responsabile civile e della compagnia di assicurazioni. La legge dispone inoltre che il valore capitale della prestazione erogata sia determinato mediante criteri e tariffe stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il consiglio di amministrazione dell’I.N.P.S..

Anche in questo caso la prestazione economica sarà immediatamente revocata.

 Raramente può accadere che il titolare di una prestazione acquisisca successivamente il diritto ad altra prestazione a decorrere da data retroattiva, fatto non noto durante le fasi dell’accertamento. I beneficiari di provvidenze a titolo di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo, sono tenuti a comunicare, entro 30 giorni, all’I.N.P.S. ogni mutamento delle condizioni e dei requisiti di assistibilità, previsti dalla legge per la concessione delle provvidenze stesse (art. 5 comma 3° – DPR 21.09.1994, n. 698).

 Regolarizzazione

Nel caso di accertata insussistenza dei requisiti prescritti per il godimento dei benefici si dà luogo alla immediata sospensione cautelativa del pagamento degli stessi, da notificarsi entro 30 gg. dalla data del provvedimento di sospensione. Il successivo formale provvedimento di revoca produce effetti dalla data dell’accertata insussistenza dei requisiti prescritti. In caso di revoca per insussistenza dei requisiti, in cui vengono rilevati elementi di responsabilità per danno erariale, i prefetti [ora l’I.N.P.S.] sono tenuti ad inviare copia del provvedimento alla Corte dei conti per eventuali azioni di responsabilità (art. 5 comma 5° -  DPR 21.09.1994, n. 698).

Si tratta, evidentemente, della situazione nella quale l’indebito sorge per un errore da parte dell’Istituto che, in possesso di tutti gli elementi utili, ha ugualmente emesso un provvedimento concessivo o di importo maggiore di quanto dovuto.

 Regolarizzazione

È la situazione nella quale più evidente è la buona fede dell’invalido; non risulta, però, una disposizione legislativa specifica; credo debba trovare applicazione l‘articolo 3 comma 10 del DL 30.05.1988 n. 173 legge 26.07.1988 n. 291  che dispone: “Con decreto del Ministro del tesoro sono stabiliti i criteri e le modalità per verificare la permanenza nel beneficiario del possesso dei requisiti prescritti per usufruire della pensione, assegno od indennità previsti dalle leggi (…) e per disporne la revoca in caso di insussistenza di tali requisiti, con decreto dello stesso Ministro, senza ripetizione delle somme precedentemente corrisposte.”

“Gli organi preposti alla concessione di benefici economici a favore dei ciechi civili, invalidi civili e sordomuti hanno facoltà, in ogni tempo, di accertare la sussistenza delle condizioni per il godimento dei benefici previsti, disponendo la eventuale revoca delle concessioni con effetto dal primo giorno del mese successivo alla data del relativo provvedimento” Articolo 3-ter DL 23.12.1976 n. 850 Legge 21.02.1977 n. 29.

“I beneficiari di provvidenze erogate dal Ministero dell’interno a titolo di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo, sono tenuti a comunicare, entro trenta giorni, alle competenti prefetture ogni mutamento delle condizioni e dei requisiti di assistibilità, previsti dalla legge per la concessione delle provvidenze stesse.” Articolo 5, 3° comma, DPR 21.09.1994, n. 698

 Negli ultimi anni sono anche stati previsti piani straordinari di verifica, ad esempio 100.000 verifiche nel 2010, e 250.000 in ciascuno degli anni 2011 e 2012. L’esito della verifica può essere impedito dalla mancata e ingiustificata risposta alla convocazione a visita, può confermare la precedente valutazione, ma può anche attestare una modifica dei requisiti sanitari che comporta la perdita del diritto alle prestazioni già concesse o, addirittura, accertare che neppure all’atto della precedente valutazione sussistevano i requisiti sanitari richiesti

Regolarizzazione

Mancata presentazione a visita di verifica: l’I.N.P.S. dispone la sospensione dei relativi pagamenti qualora l’interessato, a cui sia stata notificata la convocazione, non si presenti a visita medica senza giustificato motivo. Se l’invalido, entro novanta giorni dalla data di notifica della sospensione ovvero della richiesta di giustificazione nel caso in cui tale sospensione sia stata già disposta, non fornisce idonee motivazioni circa la mancata presentazione a visita, l’I.N.P.S. provvede alla revoca della provvidenza a decorrere dalla data della sospensione medesima.

Verifica di condizioni sanitaria che comportano la perdita del diritto alle prestazioni: In caso di comprovata insussistenza dei prescritti requisiti sanitari “si dà luogo alla immediata sospensione cautelativa del pagamento degli stessi, da notificarsi entro trenta giorni dalla data del provvedimento di sospensione. ll successivo formale provvedimento di revoca produce effetti dalla data dell’accertata insussistenza dei requisiti prescritti. In caso di revoca per insussistenza dei requisiti, in cui vengono rilevati elementi di responsabilità per danno erariale, i prefetti [ora l’I.N.P.S.] sono tenuti ad inviare copia del provvedimento alla Corte dei conti per eventuali azioni di responsabilità.” (Articolo 5, 5° comma, DPR 21 settembre 1994, n. 698, riconfermato da art. 20, 2° comma, D.L. 1 luglio 2009, n. 78 – legge 03.08.2009 n. 102).

Sono da restituire tutti i ratei eventualmente corrisposti dopo la data della visita.

Verifica di insussistenza dei requisiti già al momento del provvedimento di concessione: vale quanto esposto al punto 1.

 Si tratta della residenza e domicilio effettivi in territorio nazionale, degli eventuali periodi di ricovero, della natura e l’entità di redditi rilevanti e della titolarità di prestazioni incompatibili (altra indennità di accompagnamento, prestazioni economiche ecc…).

In particolare l’ Art.1 – Dec. Ministro dell’Interno 31.10.92 stabilisce che “I titolari di pensioni ed assegni erogati dal Ministero dell’interno ai mutilati ed invalidi civili, ai ciechi e ai sordomuti, sono obbligati a presentare alla competente prefettura [ora l’I.N.P.S.], entro il 30 giugno di ogni anno, una dichiarazione concernente la situazione reddituale riferita all’anno precedente.”

Regolarizzazione

Qualora dalla dichiarazione o dagli accertamenti d’ufficio risulti che il titolare della pensione o dell’assegno sia in possesso di redditi superiori ai limiti prescritti, l’I.N.P.S. procede alla revoca dell’assistenza economica.

La mancata presentazione della dichiarazione annuale entro il termine stabilito determina l’avvio dei necessari accertamenti da parte dell’I.N.P.S. ai fini della revoca della provvidenza economica. Articolo 2, 2° e 3° comma – Dec. Ministro dell’Interno 31.10.92

Indipendentemente dall’eventuale verifica dell’Istituto, l’invalido ha l’obbligo di comunicare entro 30 giorni fatti o circostanze insorte e rilevanti ai fini del diritto o della misura delle prestazioni erogate.

La verifica di permanenza nei limiti di reddito merita un approfondimento perché le prestazioni sono concesse con riferimento al reddito presunto dell’anno nel quale decorre la prestazione, ma la verifica è effettuata con riferimento a due diversi periodi fiscali: ai redditi dell’anno in corso, se relativi a pensioni, e ai redditi dell’anno precedente, se relativi ad altra tipologia (articolo 35, 8° comma 8 del DL 30.12.2008, n. 207 – legge 27.02.2009, n. 14, modificato dall’articolo 13 del DL 31.05.2010, n. 78 – legge 30.07.2010, n. 122).

Quando il titolare di prestazione accerta scostamenti rilevanti ai fini del diritto del reddito nell’anno di decorrenza, rispetto a quanto dichiarato come presunto, ha il dovere di comunicare la circostanza all’Istituto entro i 30 giorni successivi; lo stesso deve essere fatto negli anni successivi, ma con riferimento ai due periodi fiscali come sopra specificati.

Regolarizzazione

Se l’Istituto, in sede di successiva verifica dovesse accertare che l’invalido, pur essendone consapevole, non ha adempiuto al suo obbligo di comunicazione, le somme nel frattempo corrisposte dovranno essere restituite integralmente: non può essere fatto valere il principio della buona fede.

Se, invece, nonostante la formale comunicazione dell’invalido, l’Istituto non avesse emesso i provvedimenti conseguenti, sospendendo “immediatamente” la prestazione ed emettendo entro i 30 giorni successivi il provvedimento di revoca, si ritiene che il recupero delle somme indebitamente erogate possa riguardare solamente le somme successive al provvedimento di sospensione. Il dubbio riguarda il termine “immediatamente”, ma certamente non può essere superiore ai 90 giorni (legge 241/90).

La Commissione di accertamento – nella presunzione che le patologie, di cui l’invalido è riconosciuto affetto, possano condurre ad un qualche recupero della capacità di lavoro – può prevedere una data per una visita di revisione.

In linea teorica potrebbe accadere che l’Istituto non convochi o ritardi la visita di revisione, continuando così a corrispondere i benefici economici.

Regolarizzazione

Se il ritardo supera i 30 giorni, l’invalido ha l’obbligo di segnalare la circostanza all’Istituto: non potrebbe altrimenti considerarsi in buona fede e, se la successiva visita medica accertasse condizioni sanitarie tali da determinare la perdita del diritto alla prestazione, l’invalido dovrà rimborsare tutte le somme percepite nel frattempo.

Come il titolare di prestazioni previdenziali, anche il percettore di prestazioni di natura assistenziale, a fondamento della naturale esigenza di disponibilità delle somme erogate, ha un obbligo: deve essere in buona fede e deve collaborare con gli enti di accertamento, concessione e verifica.

•  l’assegno per il nucleo familiare, previsto in favore dei lavoratori dipendenti e dei pensionati delle categorie di lavoro dipendente;
•  gli assegni familiari ai lavoratori agricoli autonomi;
•  le quote di maggiorazione delle pensioni liquidate nelle gestioni autonome, altrimenti dette assegni familiari sulle pensioni;
•  l’assegno (assistenziale) al nucelo familiare, erogato tramite i Comuni, previsto in favore dei nuclei familiari comprendenti almeno tre figli minori;
•  le quote integrative di rendita, corrisposte sulle rendite per infortunio o malattia professionale;
•  gli aumenti di integrazione, corrisposti sulle pensioni di guerra e per causa di servizio.

La materia, come ovvio, è molto ampia; esaminerò qui solamente il trattamento detto quote di maggiorazione delle pensioni che riguarda i titolari di pensioni INPS delle seguenti categorie: IOART, VOART, SOART, IOCOM, VOCOM, SOCOM, IR, VR, SR. L’argomento è di interesse perché l’importo riconosciuto è fermo alle norme vigenti nell’ottobre del 1980; nonostante che la sua natura sia oggi molto diversa da quella di quando fu istituita, ha mantenuto la sua intestazione solamente nelle leggi e nelle circolari dell’Istituto, infatti nel linguaggio corrente è indicato come “assegni familiari” oppure genericamente “trattamento di famiglia”. Insomma sembra la sopravvivenza di una forma arcaica di previdenza.

 Le principali tappe dell’evoluzione delle quote di maggiorazione – tappe che, come si vedrà possono considerasi anche di espansione della sfera di tutela – possono riassumersi nell’elencazione di quattro leggi.

L’art. 63 del r.d.l. 4 ottobre 1935 n. 1827 ha istituito le quote di maggiorazione per familiari a carico prevedendo l’aumento di un decimo dell’importo di pensione per ciascun figlio, minore o inabile a carico; l’art. 21 legge 21.07.1965 n. 903 che ha fissato un importo minimo garantito in £ 2.500 per familiare a carico e l’estensione del diritto anche in favore della moglie o, in casi particolari, al marito ed ai figli maggiorenni studenti od universitari. Gli art. 45 e 46 legge 30 aprile 1969, n. 153 con i quali si stabilisce la sostituzione del sistema di calcolo percentuale con quote di maggiorazione in cifra fissa, la fissazione dell’importo in misura pari a quello previsto per i lavoratori dell’industria, l’estensione integrale delle norme vigenti in materia di assegni familiari delle norme sul carico e divieto di cumulo fra più trattamenti di famiglia e conseguente corresponsione dell’importo degli assegni familiari non erogati per effetto del divieto di cumulo al fondo pensioni lavoratori dipendenti. Infine l’art. 4 della legge 16 aprile 1974, n. 114 che porta a conclusione l’assimilazione delle quote di maggiorazione agli assegni familiari anche per la fonte di finanziamento della prestazione; l’articolo recita: “ai titolari delle pensioni dell’assicurazione generale obbligatoria, (…) competono, in luogo delle quote di maggiorazione, gli assegni familiari di cui al testo unico (…).

Gli assegni familiari corrisposti ai sensi del precedente comma sono a carico della Cassa unica per gli assegni familiari.”

È qui necessaria una digressione.

 Dopo questa ultima disposizione ci si è chiesto se la disciplina degli assegni familiari debba intendersi sostitutiva in toto di quella precedente, oppure no.

I sostenitori della teoria secondo la quale la nuova disciplina è diretta ad operare una drastica innovazione ritenevano di rilievo “l’accidentalità dell’erogazione, condizionata dall’esistenza di un carico di famiglia; l’erogazione limitata a dodici mesi l’anno, a differenza della pensione per la quale è prevista una tredicesima rata ogni anno; l’incompatibilità disposta dalla legge rispetto ad ogni altra eventuale integrazione di retribuzione, comunque denominata, ma avente analoga funzione.” ([1]) sostenevano inoltre che: “(…) a prescindere dalla lezione testuale dell’art. 4, il quale esplicitamente parla di assegni familiari «in luogo delle quote di maggiorazione», mostrando chiaramente l’intento di sostituire l’una prestazione con l’altra (intento che sarebbe incompatibile con la sopravvivenza della pregressa disciplina), resta l’argomentazione logica per noi decisiva, che l’interpretazione proposta finirebbe per svuotare di contenuto la disposizione de qua, che non apporterebbe alcun elemento di novità alla sostituzione normativa preesistente (la quale, ricordiamo, già prevedeva l’erogazione delle quote nella misura degli assegni familiari), riducendo la portata del precetto ad una semplice, diversa imputazione finanziaria degli oneri: risultato questo che si sarebbe potuto perseguire con una formulazione legislativa molto meno elaborata e pretenziosa di quella adottata.

La verità è che la norma di cui all’art. della legge n. 114 non può essere compresa in tutta la sua portata ove si adottino criteri ermeneutica che prescindano da una analisi storica dell’evoluzione dell’istituto della tutela familiare, (…)” ([2]).

L’orientamento prevalente affermava invece che le quote di maggiorazione continuano ad essere parte integrante del trattamento pensionistico: “Per contro va osservato come trattavasi e trattasi di uno pseudo problema sia perché dalla soluzione che ad esso viene data non derivano rilevanti conseguenze pratiche, sia perché, sul piano teorico, le maggiorazioni per i familiari a carico avevano la stessa natura e la stessa funzione della pensione, adeguandone l’ammontare all’effettiva situazione di bisogno derivante dal carico di famiglia.

Peraltro tale atteggiamento deve essere mantenuto. Ed infatti, quella identità di funzioni non sembra destinata a venir meno nemmeno ora che le maggiorazioni per i familiari a carico sono stata sostituite dall’assegno per il nucleo familiare che è posto a carico di una gestione previdenziale diversa da quella che eroga le pensioni.

Ed infatti, da un lato va osservato come anche i nuovi assegni costituiscano una prestazione tipicamente previdenziale, dall’altro, va considerato come tutte le prestazioni previdenziali siano, a ben guardare, funzionalizzate al perseguimento dello stesso fine e cioè alla liberazione dal bisogno, restando indifferente la specifica funzione assolta di volta in volta.” ([3])

Tuttavia la Corte Costituzionale (sentenza 170/87) afferma “L’art. 4 del decreto legge 2 marzo 1974, n. 30 convertito nella legge n. 114 dello stesso anno ha sostituito alle quote di maggiorazione gli assegni familiari, previsti dal testo unico approvato con d.P.R. n. 797 del 1955.  La riportata disposizione dispiega effetto esplicito a partire dal 1° gennaio 1974. Tuttavia, la giurisprudenza della Corte di cassazione riconosce, come ammette lo stesso I.N.P.S., che le quote in questione partecipavano anche innanzi della connotazione intrinseca di aggiunta alimentare (per la moglie e i figli), ricomponendosi, così, in una disciplina unitaria con gli assegni familiari, per identità di caratteristiche e di scopi dei cespiti di maggiorazione”.  E afferma ancora: l’“evidente sostanziale identità, nello stesso contesto di legge, tra le due forme integrative”

Per questo – ritenendo utile abbandonare definitivamente una dizione che è solo fonte di equivoco e confusione e auspicando che, anche nei documenti ufficiali dell’Istituto, si utilizzi la dizione assegni familiari – il titolo di questo articolo utilizza la dizione assegni familiari e, nel seguito, sarà l’unica dizione utilizzata, tranne che nelle eventuali citazioni.

 L’evoluzione del trattamento di famiglia in favore dei pensionati è pervenuta, con la legge 114/74, alla sostanziale omogeneizzazione con gli assegni familiari, ma, secondo la Corte Costituzionale (sentenza 516/1995) questa legge è anche l’inizio di una nuova diversificazione, quando, esaminando la legittimità dell’art. 2 del decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69 (convertito, con modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153, afferma: “Si è così portato a compimento il progressivo disegno del legislatore – iniziato con il decreto-legge 2 marzo 1974, n. 30 (convertito nella legge 16 aprile 1974, n. 114) e proseguito col decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17 (convertito nella legge 25 marzo 1983, n. 79) – di diversificare i trattamenti del «carico di famiglia» gravante sui pensionati, a seconda che i soggetti beneficiati fossero titolari di pensioni amministrate dal Fondo pensioni dei lavoratori dipendenti ovvero dalle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, attribuendo soltanto ai primi – in luogo delle maggiorazioni della pensione precedentemente percepite, e mantenute per i soli pensionati ex lavoratori autonomi – gli assegni familiari di cui al testo unico approvato con d.P.R. 30 maggio 1955, n. 797”.

Nel rispetto della sentenza citata, ma anche della precedente sentenza 458/1989, si deve escludere la possibilità che il titolare di pensione in una gestione autonoma possa ottenere l’assegno al nucleo familiare, questo anche se il diritto a pensione fosse stato raggiunto solo computando la contribuzione da lavoro dipendente.

È necessario chiedersi ora perché potrebbe essere conveniente beneficiare dell’assegno al nucleo familiare in sostituzione degli assegni familiari.

 La ragione per la quale diversi pensionati hanno proposto ricorso, fino ad arrivare alla Corte Costituzionale, per ottenere che in sostituzione degli assegni familiari venisse riconosciuto il diritto all’assegno al nucleo familiare è tutta nell’importo erogato: l’importo degli assegni familiari è fissato a quello vigente nell’ottobre del 1980 (19.760 £, corrispondenti a 10,21 €), mentre l’assegno al nucleo familiare ha subito successivi adeguamenti, in particolare a tutela degli inabili e dei nuclei con figli minori.

Per comprendere quali siano le caratteristiche delle due prestazioni si può vedere il punto 1.3.2, per l’assegno al nucleo familiare ed il punto 1.3.3 per gli assegni familiari nell’articolo “Sicurezza sociale ”. Tuttavia l’esposizione di un caso reale può meglio spiegare la natura e l’entità delle due forme di tutela.

Il caso riguarda un titolare di pensione di inabilità categoria IOART di importo mensile 2010 (alla decorrenza) pari a 649,56 €, liquidata sulla base di 1.116 settimane di lavoro dipendente e 110 settimane di lavoro nella gestione artigiani; l’ultima attività è relativa al lavoro dipendente. 

Il nucleo familiare comprende anche il coniuge e due figli minori, tutti a carico; il nucleo familiare è stato titolare di reddito relativo al 2009 pari a 18.443,00 €. L’importo complessivo degli assegni familiari è pari a 30,63 € (Nucleo di 4 persone, reddito familiare per perdita diritto primo figlio fino a 32.757,48 e per perdita diritto di tutti i familiari a carico fino a 39.226,61; importo 10,21 x 3).

Se lo stesso nucleo avesse avuto liquidata la pensione nella categoria IO (nucleo ipotetico), l’importo mensile della pensione sarebbe stato inferiore di circa 255,00 € mensili, ma avrebbe potuto beneficiare dell’assegno al nucleo familiare nell’importo mensile di 325,67 € (Tabella Assegno nucleo familiare n. 14 – Reddito familiare fino a 23.568,66 €, per 4 componenti).

Ad ulteriore specificazione va detto che il reddito cui si deve fare riferimento è quello di un anno durante il quale ancora l’invalido svolgeva attività lavorativa: il reddito attuale di cui il nucleo gode è esclusivamente quello derivante da pensione (importo anno 2011 =  8.444,28 €).

Riassumendo dobbiamo riconoscere che due nuclei familiari, dei quali uno solo ipotetico, in identica situazione economica particolarmente gravosa, hanno diritto a trattamenti di famiglia assolutamente non paragonabili: il primo nucleo familiare ha diritto a 30,63 € mensili corrispondenti a 367,56 € annuali, l’altro a 325,67 € mensili, 3.908,04 € annuali, per una differenza annuale di 3.540,48 €.

Va anche aggiunto che il caso rappresentato non è l’unico ed eccezionale; è vero il contrario. 

 La citazione che segue – ma in questo c’è identità di vedute anche con quanto sostenuto dall’autorevole Mattia Persiani nel passo citato al punto 2 di questo articolo – riassume molto bene la funzione dei trattamenti di famiglia. “L’istituto della tutela familiare – che trova il suo supporto costituzionale nel diritto, riconosciuto al lavoratore, ad una retribuzione sufficiente a garantire a sé e alla propria famiglia un’esistenza libera e dignitosa (Art. 36 della Costituzione) – si atteggia, in via di principio, con caratteri di unitarietà e di autonomia giuridica qualunque sia la fonte di guadagno da cui il soggetto protetto trae, in un determinato momento, i mezzi primari di sussistenza; trattasi, quindi, di lavoratore subordinato o autonomo, di titolare di pensione, di assistito in regime sanatoriale e post-sanatoriale, di disoccupato con diritto allo specifico trattamento, ecc.

Ciò, d’altra parte, può facilmente comprendersi ove si consideri che, indipendentemente dalla posizione che il soggetto stesso riveste, a ragione della sua capacità di procacciarsi un reddito – capacità attuale o potenziale, piena o ridotta – la situazione di bisogno oggetto della specifica tutela non si presenta con caratteri diversificati, potendo la stessa sempre ricondursi ad un unico denominatore comune: l’insufficienza del reddito in presenza di familiari a carico da sostenere.” ([4])

La funzione dei trattamenti di famiglia in genere, comunque essi si chiamino, è di sostenere la famiglia nell’adempimento dei suoi doveri di cura, mantenimento ed educazione dei familiari a carico. “effettiva situazione di bisogno derivante dal carico di famiglia”

È lecito quindi chiedersi se l’importo degli assegni familiari, fissato per legge ai valori previsti nell’ottobre 1980, corrisponda all’imperativo costituzionale di adeguato contributo alla effettiva situazione di bisogno derivante dal carico di famiglia. 

 Gli assegni familiari ai pensionati e l’assegno al nucleo familiare sono trattamenti di famiglia diversi e, legittimamente, ai titolari di pensione nelle gestioni autonome spettano gli assegni familiari anche quando si verificano situazioni così estreme come quella appena esposta.

Rimane, però, da accertare se – alla luce dei principi costituzionali – si giustifichi una così rilevante differenza e, comunque, se l’importo fermo ai valori del 1980 risponda alla funzione dei trattamenti di famiglia così come sono stati definiti. 

 Possiamo valutare l’adeguatezza dell’importo ancor oggi corrisposto in tre modi:

• applicando la perequazione automatica delle pensioni maturata nello stesso periodo, risultata pari al 215,20% sull’importo dell’ottobre 1980: l’importo attuale di ciascun assegno dovrebbe essere pari a 21,97 € mensili, pari, nel caso esaminato, a 790,92 € annui;
• applicando la rivalutazione monetaria, l’importo mensile di ciascun assegno familiare passerebbe da 43,49 € mensili, corrispondenti, nel caso esaminato, a 1.580,40 € annuali;
• applicando la percentuale dell’assegno familiare sul trattamento minimo vigente nell’ottobre 1980, pari al 12%, sul trattamento minimo attuale si ottiene l’importo di 56,14 € mensili, pari a 2.020,98 € annuali per il caso esaminato.

Tutti i tre calcoli sono lontani dai 3.908,04 € riconosciuto al nucleo con diritto all’assegno al nucleo familiare, ma comunque significativamente superiori e più adeguati rispetto ai 367,56 € oggi riconosciuti.

Come si vede non si tratta di importi marginali, ma di una differenza di importo tale da far considerare inadeguato l’importo oggi riconosciuto. È giusto ricordare qui quanto afferma la stessa Corte Costituzionale nella sentenza n° 497 del 1988: “non può ritenersi rispondente ai richiamati precetti costituzionali una norma che, come quella impugnata, mentre fa consistere nella corresponsione di una somma di danaro (indennità) quell’apprestamento di mezzi adeguati alle esigenze di vita che è il contenuto della protezione costituzionale in argomento, non stabilisca, di fronte al fenomeno in atto della notevole diminuzione del potere di acquisto della moneta, un meccanismo diretto ad assicurare anche in prospettiva temporale l’adeguatezza nei sensi suindicati dell’indennità e quindi del trattamento di disoccupazione involontaria.

Non vi è dubbio, d’altra parte, che, come è del resto confermato dalla adozione della nuova regolamentazione suindicata, il trattamento stabilito con la norma impugnata sia da ritenere inadeguato, quanto meno a causa dell’incidenza – non considerata dalla norma impugnata – della svalutazione monetaria sull’indennità, che di esso costituisce, in quanto modo prescelto dalla legge per la realizzazione della garanzia costituzionale, il nucleo essenziale.”

La sentenza riguarda altra prestazione previdenziale ed esattamente l’indennità di disoccupazione, ma il riferimento è sempre allo stesso articolo 36 della Costituzione.

 Uno degli argomenti che l’Istituto previdenziale utilizza per contestare la richiesta di trattamento di famiglia più favorevole è che il pensionato ha facoltà di opzione tra la liquidazione della pensione nella gestione autonoma o del fondo pensioni lavoratori dipendenti (vedi sentenza Cassazione 38 del 2005).

Non sempre l’opzione è possibile e ci si deve chiedere se un diritto fondamentale come quello fissato dall’art. 36 della Costituzione (diritto, riconosciuto al lavoratore, ad una retribuzione sufficiente a garantire a sé e alla propria famiglia un’esistenza libera e dignitosa), possa essere subordinato all’eventualità di un’opzione.

Effettivamente, anche nel caso esaminato, l’invalido avrebbe potuto optare per la liquidazione della pensione nella gestione lavoratori dipendenti (e contestuale esclusione della contribuzione della gestione artigiani): l’importo annuale della pensione, comprensiva dell’assegno al nucleo familiare, sarebbe stato pari a 9.046,85 e non di 8.811,84 €, per una differenza complessiva annuale iniziale di 235,01 €.

La facoltà di opzione tra i due trattamenti è quindi solo teorica e di fatto obbligata: la differenza è tale da non costituire soluzione a nessun problema economico e la giovane età fa sperare che il coniuge possa trovare una occupazione ed assumere conseguentemente il diritto all’assegno al nucleo familiare in sostituzione delle quote di maggiorazione.

 Per completezza, occorre riportare i limiti di reddito, superati i quali, il coniuge e ciascun figlio non possono essere considerati familiari a carico; il limite mensile dell’anno 2011 è pari a 658,30 € e il limite annuale è pari a 7.899,57 €.

A differenza dell’importo erogato, questi limiti di reddito, così quelli del nucleo familiare oltre i quali cessa il diritto agli assegni familiari, sono annualmente rivalutati e/o rapportati all’importo del trattamento minimo di pensione; questa a me sembra una illusoria ed illegittima promessa di assistenza: la funzione del trattamento di famiglia è di sostenere il titolare di pensione che ha familiari a carico, la rivalutazione annuale dei limiti di reddito promette, a chi rientra nei predetti limiti, una forma di assistenza economica non rivalutata, che, di conseguenza e in identica percentuale, riduce la sua efficacia. 

 A conclusione, mi sembra che, nei confronti dei titolari di pensione nelle gestioni autonome con persone a carico, sia negato il diritto ad un assegno familiare adeguato all’effettiva situazione di bisogno derivante dal carico di famiglia.

Si tratta di un diritto che stranamente, con tutto il parlare che si fa del sostegno alla famiglia, è anche dimenticato.

È auspicabile che venga utilizzato, come criterio  di adeguamento dell’importo degli assegni familiari, quello del ripristino del rapporto del 12% tra assegni e trattamento minimo, in coerenza con quanto avviene già per determinare il limite di reddito entro il quale un familiare va considerato a carico; certo ed inderogabile è che si preveda un congruo adeguamento. Meglio ancora sarebbe che il Legislatore riprendesse il percorso interrotto ed invertito dopo la legge 114/74, verso modalità omogenee di risposta alle esigenze di tutela del reddito delle famiglie, di tutte le famiglie.

 Si tratta quindi di una lunga storia ed evoluzione. Esaminerò solamente le caratteristiche attuali dell’istituto di patronato, così come è stato definito dalla legge 30 marzo 2001 n. 152, e dai successivi decreti attuativi.

Il primo articolo della legge afferma: “la presente legge detta i princìpi e le norme per la costituzione, il riconoscimento e la valorizzazione degli istituti di patronato e di assistenza sociale quali persone giuridiche di diritto privato che svolgono un servizio di pubblica utilità”. È lo stesso obiettivo che mi spinge a questo lavoro: contribuire a far conoscere, utilizzare correttamente e, quindi, valorizzare questi istituti tipici del sistema previdenziale italiano.

 Le ragioni per le quali il patronato è definito servizio di pubblica utilità sono molto ben chiarite dalla Corte Costituzionale nella sentenza 3 febbraio 2000 n. 42. Nella sentenza la Corte, dopo aver ricordato che:

-          i diritti tutelati dagli Istituti di patronato “diritti di natura previdenziale dei lavoratori la cui difesa nei procedimenti amministrativi (e giurisdizionali) costituisce la finalità degli Istituti di patronato”, sono garantiti dall’art. 38, della Costituzione “I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria”;

-         che il disposto costituzionale dell’art. 38 e la garanzia, non solo per ragioni di logica costituzionale dei diritti ma anche per ragioni testuali (“preveduti e assicurati”), presenta necessariamente, accanto all’aspetto sostanziale, “anche un aspetto procedimentale, tanto più rilevante in quanto si tratta di diritti previsti in relazione a condizioni di difficoltà, e quindi di debolezza, che possono realizzarsi nella vita dei lavoratori, la cui effettività si scontra con la farraginosa complessità del sistema previdenziale attuale.”

-         e che la protezione di tali diritti “non è rimessa soltanto all’eventuale e sempre possibile libera iniziativa dei lavoratori, singoli o associati, ma rientra tra i fini e i compiti costituzionalmente assegnati allo Stato – fini e compiti ai quali “provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato” medesimo (ai quali ultimi, oltre agli Istituti preposti alla erogazione delle prestazioni previdenziali, sono riconducibili gli Istituti in questione).” ,

afferma: “La Costituzione, dunque, esige che vi sia una specifica organizzazione per le prestazioni previdenziali – sostanziali e strumentali – cioè che gli “organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato” di cui all’art. 38 e che le prestazioni offerte da tali strutture non siano oggetto di attività lucrativa e siano disponibili dalla generalità dei lavoratori. Questo è il nucleo costituzionale irrinunciabile, un nucleo che lascia largo spazio alla discrezionalità legislativa, nella disciplina degli aspetti organizzativi, finanziari e funzionali della materia.”

Va ricordato che la sentenza fu emessa in un momento particolarmente difficile per i patronati: scarseggiavano le risorse, gli Istituti previdenziali, in particolare l’INPS, consideravano i patronati come semplice loro estensione sul territorio: dovevano limitarsi ad aiutare ed attuare le disposizioni dell’Istituto. La sentenza sostanzialmente pone allo stesso livello di dignità costituzionale gli Istituti  previdenziali ed i patronati, i primi deputati all’erogazione delle prestazioni ed i secondi deputati alla tutela dei diritti previdenziali dei lavoratori. 

 Possono costituire e gestire gli istituti di patronato e di assistenza sociale le confederazioni e le associazioni nazionali di lavoratori che: siano costituite ed operino in modo continuativo da almeno tre anni,  abbiano sedi proprie in almeno un terzo delle regioni e in un terzo delle province del territorio nazionale, dimostrino di possedere i mezzi finanziari e tecnici necessari per la costituzione e la gestione degli istituti di patronato e di assistenza sociale e perseguano, secondo i rispettivi statuti, finalità assistenziali.

 La legge 152/2001 così definisce le funzioni degli istituti di patronato: “Gli istituti di patronato e di assistenza sociale esercitano l’attività di informazione, di assistenza e di tutela, anche con poteri di rappresentanza, a favore dei lavoratori dipendenti e autonomi, dei pensionati, dei singoli cittadini italiani, stranieri e apolidi presenti nel territorio dello Stato e dei loro superstiti e aventi causa, per il conseguimento in Italia e all’estero delle prestazioni di qualsiasi genere in materia di sicurezza sociale, di immigrazione e emigrazione, previste da leggi, regolamenti, statuti, contratti collettivi ed altre fonti normative, erogate da amministrazioni e enti pubblici, da enti gestori di fondi di previdenza complementare o da Stati esteri nei confronti dei cittadini italiani o già in possesso della cittadinanza italiana, anche se residenti all’estero. Rientra tra le attività degli istituti di patronato e di assistenza sociale l’informazione e la consulenza ai lavoratori e ai loro superstiti e aventi causa relative all’adempimento da parte del datore di lavoro degli obblighi contributivi e della responsabilità civile anche per eventi infortunistici.”

In pratica, sono quattro i settori di attività che il patronato deve o può esercitare: attività di consulenza, assistenza e tutela in materia previdenziale ed assistenziale, attività legale, attività diverse a rimborso spese e attività di supporto ai consolati italiani.

 L’attività di consulenza, di assistenza e di tutela degli istituti di patronato riguarda: prestazioni in materia di previdenza e quiescenza obbligatorie e di forme sostitutive e integrative delle stesse, prestazioni erogate dal Servizio sanitario nazionale, prestazioni di carattere socio-assistenziale, comprese quelle in materia di emigrazione e immigrazione e prestazioni erogate dai fondi di previdenza complementare.

Questa attività è stata classificata in apposite tabelle che, oltre a specificare di quali prestazioni si tratti, attraverso l’assegnazione di un punteggio previsto per ciascuna prestazione, hanno anche la funzione di ripartire tra i diversi patronati le somme messe a disposizione per il loro finanziamento.

Ecco un esempio: 

Complessivamente sono previste 93 prestazioni, elencate in 4 tabelle, che prevedono, oltre alle prestazioni pensionistiche e di rendita, quelle relative alla gestione delle prestazioni, alla verifica e rettifica della contribuzione, alle prestazioni temporanee ecc…

Va aggiunto che, senza considerare gli enti di previdenza dei liberi professionisti, gli enti di previdenza completare e quelli dei paesi esteri convenzionati con l’Italia, le pratiche gestite riguardano circa 25 enti, quasi tutti con normative diverse, anche se è in atto un processo di omogeneizzazione.

Ad esempio la pensione di inabilità INPS è diversa da quella INPDAP, ma anche da quella dell’ENPALS  e così via; il numero delle prestazioni tutelate in regime previdenziale italiano supera il numero di 250.

La professionalità di un patronato di qualità deve essere, di conseguenza, estremamente ampia anche perché deve riguardare almeno tutto l’arco della vita lavorativa degli assicurati (40 anni) e perché la legislazione previdenziale, non solo italiana, in questo periodo ha subito modificazioni sostanziali.

Questo patrimonio è la ricchezza del patronato, va salvaguardato a tutela dei cittadini e dei lavoratori, ma anche come patrimonio di conoscenze utili ad un Legislatore che voglia veramente promuovere una giusta e ricca previdenza sociale. Nessun singolo professionista, per quanto bravo, può avere una visione così estesa della materia; lo stesso si può dire degli enti previdenziali che possono qualificarsi solo nel proprio ambito di competenza.

È questa la ragione per la quale sono convinto che, per qualsiasi problema di previdenza o di assistenza, sia necessario consultare un patronato e farsi consigliare circa le decisioni da assumere, anche, eventualmente legali. 

 Testo della legge 152/2001:“Gli istituti di patronato assicurano la tutela in sede giudiziaria mediante apposite convenzioni con avvocati, nelle quali sono stabiliti i limiti e le modalità di partecipazione dell’assistito alle spese relative al patrocinio e all’assistenza giudiziaria, anche in deroga alle vigenti tariffe professionali in considerazione delle finalità etico-sociali perseguite dagli istituti stessi. (…) Alla predetta partecipazione alle spese relative al patrocinio legale non sono tenuti i soggetti che percepiscono un reddito, con esclusione di quello della casa di abitazione, non superiore al trattamento minimo annuo del Fondo pensioni lavoratori dipendenti. Sono altresì esonerati dalla predetta partecipazione alle spese relative al patrocinio legale tutti gli assistiti che promuovono eventuali cause e/o ricorsi per errori imputabili al patronato. Per i titolari di un reddito non inferiore al trattamento minimo annuo del Fondo pensioni lavoratori dipendenti e non superiore al doppio di esso, con esclusione di quello della casa di abitazione, il contributo alle predette spese è ridotto nella misura del 50 per cento.”

“Gli avvocati e i patronati non possono, neppure per interposta persona, stipulare con i loro assistiti alcun patto di compenso relativo ai beni che formano oggetto delle controversie affidate al loro patrocinio, sotto pena di nullità e dei danni.” 

 Gli istituti di patronato possono altresì svolgere senza scopo di lucro attività di sostegno, informative, di servizio e di assistenza tecnica:

a)     in favore dei lavoratori dipendenti e autonomi, dei pensionati, dei singoli cittadini italiani, stranieri e apolidi, finalizzate alla diffusione della conoscenza della legislazione, alla promozione dell’interesse dei cittadini in materia di sicurezza sociale, previdenza, lavoro, mercato del lavoro, risparmio previdenziale, diritto di famiglia e delle successioni e anche all’informazione sulla legislazione fiscale nei limiti definiti dal presente articolo;

b)     in favore delle pubbliche amministrazioni e di organismi comunitari, sulla base di apposite convenzioni stipulate con le amministrazioni interessate, secondo i criteri generali stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentiti gli istituti di patronato e di assistenza sociale. 

Gli istituti di patronato svolgono attività di informazione, consulenza e assistenza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro gratuitamente nei confronti dei lavoratori e, sulla base di apposite tariffe, nei confronti della pubblica amministrazione e dei datori di lavoro privati, sulla base di apposite convenzioni stipulate secondo le modalità e i criteri stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.

Le convenzioni prevedono il rimborso delle spese sostenute dagli istituti di patronato e di assistenza sociale da parte delle istituzioni pubbliche e private convenzionate. 

 Gli istituti di patronato e di assistenza sociale possono svolgere, sulla base di apposite convenzioni con il Ministero degli affari esteri, attività di supporto alle autorità diplomatiche e consolari italiane all’estero, nello svolgimento di servizi non demandati per legge all’esclusiva competenza delle predette autorità. 

 La qualità è la miglior valorizzazione del servizio di patronato, ma esige che l’organizzazione che deve assicurarla, ed i suoi clienti, abbiano chiari gli scopi e le funzioni ad esso demandate; questo è l’obiettivo che l’articolo si prefigge.

La qualità non può essere assicurata, come la legge attuale prevede, esclusivamente finanziando le pratiche di maggior peso, alcune delle quali sono tra le più facili da un punto di vista tecnico, e non è migliorata con l’assegnazione di compiti aggiuntivi rispetto a quelli specifici di patrocinio; l’argomento richiede una esposizione specifica. 

 Il patronato non è una associazione di volontariato e la gratuità del servizio, di cui tratterò nel seguito, non significa che i costi siano a carico dell’organizzazione promotrice. Una novità della legge 152/2001 è costituita dalla diversificazione delle fonti di finanziamento: abbiamo già visto che, accanto al finanziamento pubblico previsto per i costi delle funzioni gratuite di assistenza e tutela in materia di previdenza ed assistenza, sono regolamentate anche, per specifiche materie, convenzioni con previsione di rimborso spesa. È anche prevista la possibilità di autofinanziamento. 

 Per il finanziamento delle attività e dell’organizzazione degli istituti di patronato e di assistenza sociale si provvede mediante il prelevamento di un’aliquota percentuale sul gettito dei contributi previdenziali obbligatori incassati da tutte le gestioni amministrate dall’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), dall’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP), dall’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) e dall’Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA).

L’aliquota è stata di recente ridotta, ma la legge del 2001 la fissava nella misura del 0,226. Questo significa, a titolo di esempio, che sulla contribuzione acquisita nel 2008 solo dall’INPS e dall’INPDAP, pari a 188.607 milioni di €, la quota di competenza dei patronati è stata pari a 42.625 milioni di €.

Il finanziamento dei patronati non è, quindi, dipendente dal sistema fiscale, ma è tutto interno al sistema previdenziale: sono le aziende ed i lavoratori che, versando la contribuzione dovuta, finanziano anche la tutela previdenziale dei lavoratori e dei cittadini.

La legge ed i decreti ministeriali fissano i criteri di ripartizione tra i patronati dei fondi accantonati. 

 Per il perseguimento delle finalità loro proprie, gli istituti di patronato e di assistenza sociale possono  ricevere eredità, donazioni, legati e lasciti, erogazioni liberali, sottoscrizioni volontarie, contributi e anticipazioni del soggetto promotore e delle sue strutture periferiche.

L’autofinanziamento è ammesso solamente a sostegno dell’attività di patronato, non per le finalità dell’ente promotore. 

 Il finanziamento pubblico è alla base anche della gratuità del servizio di patronato.

La legge 30 marzo 2001 n. 152 dispone: “Le attività di consulenza, di assistenza e tutela sono prestate indipendentemente dall’adesione dell’interessato all’organizzazione promotrice e a titolo gratuito”.

La citata sentenza della Corte Costituzionale aveva posto come “nucleo costituzionale irrinunciabile” che le “prestazioni offerte (…) non siano oggetto di attività lucrativa e siano disponibili dalla generalità dei lavoratori”, radicando così i due aspetti della gratuità ad un dovere costituzione vincolante: il servizio non deve essere solamente erogato senza corrispettivo economico da parte del cliente, ma anche indipendentemente dall’adesione alle idealità e finalità su cui si è costituita l’associazione promotrice del patronato.  

Al pari del primo, anche questo secondo aspetto della gratuità è decisivo perché, come afferma la Corte Costituzionale, è  parte del “nucleo costituzionale irrinunciabile”; il servizio deve essere a favore della generalità dei lavoratori, che si riconoscano o no nelle idee dell’ente promotore. Questo requisito è trascurato, non ben regolamentato, non soggetto a verifica né a sanzioni. È talmente sottovalutato questo aspetto che, addirittura, l’INPS nello stesso modulo di domanda, insieme alle informazioni necessarie alla erogazione di pensione quali la natura dell’attività lavorativa, le modalità di pagamento, i redditi ecc…, prevede uno specifico spazio per la delega sindacale; non ci vuole molta fantasia per capire che è lo stesso operatore del patronato ad indirizzare, nella migliore delle ipotesi, alla sottoscrizione della delega in favore della organizzazione promotrice.

Per alcuni il tesseramento può anche essere una formalità senza implicazioni, ma è comunque un criterio di distinzione, esattamente quello che non deve essere: tutti i lavoratori e tutti i cittadini debbono sentirsi ugualmente accolti e tutelati. Solo così il patronato esercita la sua funzione di intermediario tra Stato e cittadino: il patronato è lo Stato che si fa cittadino perché il cittadino possa confrontarsi, alla pari con lo Stato, nell’affermazione dei suoi diritti previdenziali ed assistenziali.

Un patronato che abdichi a questa funzione, squalifica se stesso e compromette la sopravvivenza di tutto il sistema delle tutele previsto dalla Costituzione. Ad un patronato che chiedesse l’adesione alla propria organizzazione promotrice o dovesse, addirittura - senza neppure informare il cliente – far sottoscrivere la richiesta di tesseramento o l’adesione al sindacato o all’associazione promotrice, dovrebbe essere negato il finanziamento pubblico per un numero di anni proporzionale alle violazioni riscontrate.  

 Nel definire quali siano i soggetti promotori dei servizi di patronato la legge affida agli stessi anche la gestione; è logico che questo avvenga perché si tratta di soggetti privati; ma, oltre a esigere che lo statuto del patronato preveda “la dotazione finanziaria e i mezzi economici” non specifica come questo debba avvenire e quali controlli debbono essere esercitati.

Il regolamento di attuazione della legge 152/2001 dispone inoltre “I patronati devono tenere regolare registrazione di tutti i proventi e di tutte le spese, corredata dalla documentazione contabile secondo i modelli eventualmente predisposto dal Ministero del lavoro (…)”, ma, anche qui mancano i criteri, i controlli e le sanzioni.

Gli statuti dei patronati – almeno di quelli che ho potuto consultare – prevedono, oltre al finanziamento pubblico, quello da proventi derivanti dalle convenzioni previste dalla legge 152/2001, da eredità, donazioni, legati e lasciti, da erogazioni liberali e da sottoscrizioni volontarie, anche contributi e anticipazioni della organizzazione promotrice e delle sue articolazioni territoriali o degli organi dell’associazione.

In sostanza, sia la legge che gli statuti lasciano molto sul generico le modalità della gestione economica del patronato; questa circostanza, unita alla trascuratezza della vigilanza circa la gratuità del servizio di cui si è detto, fa sospettare che i fatti siano diversi da quello che la legge prevede e cioè che la struttura del patronato, anziché beneficiare del finanziamento delle organizzazioni promotrici, direttamente attraverso distrazione di somme e beni o indirettamente attraverso il tesseramento “d’ufficio”,  sia fonte di finanziamento delle stesse organizzazioni promotrici.

Se la legge stabilisce che il governo del patronato è demandato all’organizzazione promotrice, senza particolari vincoli e controlli, se altrettanto genericamente gli statuti dei patronati prevedono la possibilità di contribuzioni ed anticipazioni in favore dei patronati da loro gestiti, non c’è nessuna garanzia non tanto che effettivamente le organizzazioni sostengano il patronato, ma anche – quel che più importa perché è fondamento della stessa esistenza del patronato, come ribadito dalla Corte Costituzionale – che non avvenga il contrario.

Occorre essere chiari: al finanziamento dei patronati si provvede attraverso il prelievo, importante, sulla contribuzione che viene versata dalle ditte e dai lavoratori assicurati (io dico che è “sangue dei lavoratori”; salasso pesante soprattutto in questi tempi di crisi) per questo:

1.  il servizio deve essere prestato in assoluta gratuità;
2. qualsiasi utilizzo di questi fondi, non finalizzato alla qualità del servizio di assistenza e tutela in favore degli assicurati e cittadini, è criminale;
3. la vigilanza sulla gestione economica dei patronati e le sanzioni conseguenti dovrebbero essere molto più puntuali, come esige la funzione costituzionale chi sono chiamati.
    

Ogni anno, su appositi moduli, ciascuna sede riconosciuta di patronato deve rendicontare la propria attività che è sottoposta a verifica dai competenti servizi ispettivi del Ministero.

La vigilanza sugli istituti di patronato, viene svolta con verifiche annuali espletate in Italia, dai competenti servizi ispezione del lavoro delle Direzioni provinciali del lavoro e all’estero, dal Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali con proprio personale.

La vigilanza così prevista, quanto costa in termini di personale, di ore di lavoro e di formazione, di mancate ispezioni alle aziende per il controllo del rispetto delle norme contrattuali e contributive? Non lo so e credo che nessuno lo sappia con certezza, ma dovrebbero essere cifre notevoli.

Nella mia provincia – una delle più piccole – i patronati maggiori e quelli con una qualche effettiva attività sono 8; l’ispezione annuale deve riguardare quindi 8 sedi provinciali e circa 25 uffici zonali; considerando la media di un giorno di lavoro per ciascuna zona ed i patronati minori, almeno 3 giorni di lavoro per ciascuna sede provinciale, significa che l’ispezione deve riguardare oltre 50 giorni lavorativi: oltre 2 mesi di lavoro all’anno, senza considerare i tempi della formazione, necessari per assicurare un minimo di uniformità nelle valutazioni dell’attività.

È evidente che anche i patronati, anzi loro in modo particolare, debbono essere sottoposti a vigilanza per il rispetto di tutte le norme previste a tutela del lavoro e delle norme specifiche che ne regolano l’attività, ma da tempo io sono convinto che il controllo sulla corretta rendicontazione dell’attività e, quindi, sulla quota di spettanza della contribuzione di pertinenza dei patronati, debba prevedere sistemi di autodisciplina. Gli ispettorati del lavoro dovrebbero essere lasciati liberi per compiti più importanti. 

 Nell’ormai lontano luglio 1993 mi sono permesso di scrivere all’On.le Gino Giugni, allora Ministro del lavoro e della previdenza sociale, che, a mio parere e per mirare ad un sistema che si auto-controlli, si sarebbe dovuto prevedere un finanziamento dei patronati su tre quote, da determinare nella loro entità: una quota obbligatoria, una quota connessa alla prestazione previdenziale e una quota per attività minori e consulenza. Con opportune integrazioni, credo che la proposta sia valida anche oggi. 

Questa fonte di finanziamento, motivata con l’interesse generale dell’attività di patrocinio, dovrebbe a sua volta suddividersi in due quote:

• una quota da finanziamento pubblico, secondo le modalità oggi conosciute, ma con aliquote proporzionalmente più basse, almeno del 50%;
• una quota prelevata su tutte le prestazioni previdenziali erogate dagli istituti previdenziali.

Questa quota andrebbe ripartita tra i patronati sulla base delle percentuali di attività ottenute dai diversi patronati e certificate con i criteri di cui al punto successivo. 

 A seguito dell’esito favorevole di una prestazione pensionistica patrocina, e per sostenere l’assistenza al cittadino e assicurato cliente, dovrebbe essere riconosciuta al patronato una quota percentuale sull’entità della prestazione ottenuta.

La quota dovrebbe essere posta a carico dell’Istituto previdenziale e del cliente assistito, senza possibilità di trasferimento ad altro patronato o di annullamento fino a quando non intervenga una nuova liquidazione che determini maggior importo.

 Fonte di finanziamento finalizzata a sostenere l’assistenza prestata per le attività non ammesse a finanziamento pubblico (consulenza, verifica e sistemazione posizione assicurativa, controllo misura prestazioni ecc…); questa quota dovrebbe essere a carico degli assicurati, su tariffario nazionale anche con una forma forfettaria di contribuzione annua (quota associativa).

 I vantaggi principali sarebbero almeno quattro:

1. l’Ispettorato del lavoro potrà meglio esercitare i controlli, anche sui patronati nelle materie di competenza;
2. verrebbe assicurata l’assoluta omogeneità nella valutazione dell’attività prestata in quanto indipendente del tutto dalla rendicontazione degli enti interessati;
3. verrebbe ridotta l’entità del prelievo sulle contribuzioni previdenziali;
4. sarebbe assicurata la certezza che tutte le risorse messe a disposizione rimangano nella disponibilità del patronato.

Mi auguro anche un ulteriore vantaggio che, cioè il numero dei patronati si riduca ad un adeguato numero e qualità. Sono di recente stati riconosciuti patronati specifici per particolari categorie di invalidi, in totale contrasto con quel “nucleo costituzionale irrinunciabile” che la Corte Costituzionale identifica in “prestazioni (…) disponibili dalla generalità dei lavoratori”; dove è evidente, non l’interesse per le funzioni costituzionali demandate ai patronati, ma per quelli dell’associazione promotrice.

Di questo passo, per quanto appena detto, per il sospetto che parte del finanziamento venga distolto in favore delle organizzazioni promotrici e per il mancato rispetto dell’obbligo di gratuità, una eventuale ulteriore pronuncia della Corte Costituzionale potrebbe dichiarare che non sussistono più le ragioni del finanziamento pubblico ai patronati.

Verrebbe a mancare, infatti, la dignità costituzionale che è garanzia di efficace tutela a tutti i cittadini ed assicurati; una prospettiva che dovrebbe dispiacere a chi ha interesse ad una buona previdenza ed assistenza sociale; a me certamente.

INPS ha determinato i nuovi importi di contribuzione per i lavoratori domestici. Ecco i nuovi importi.

⁽¹⁾ Il contributo CUAF (Cassa Unica Assegni Familiari) non è dovuto solo nel caso di rapporto fra coniugi (ammesso soltanto se il datore di lavoro coniuge è titolare di indennità di accompagnamento)   e tra parenti o affini entro il terzo grado conviventi, ove riconosciuto ai sensi di legge (art. 1 del DPR 31 dicembre 1971, n. 1403).

⁽²⁾ La cifra tra parentesi è la quota a carico del lavoratore.

 La contribuzione comprende, oltre alla quota per il fondo pensioni, anche quella per la indennità di disoccupazione, quella per la maternità, per l’indennità di maternità e per il fondo di garanzia del trattamento di fine rapporto. 

 Il contributo senza quota CUAF è di importo superiore a quello con quota CUAF; la ragione è che l’aliquota a copertura dei costi per le indennità di disoccupazione è pari al 2,1525% a carico dei lavoratori senza quota, mentre è pari al 2,0325% per gli altri, mentre nessun onere è previsto a copertura della quota CUAF.

Per corrispondere all’interesse che diversi hanno dimostrato per conoscere la determinazione dell’importo di pensione contributiva, ho quantificato l’importo di pensione contributiva che sarà maturato a fine 2011, per ciascuna delle classi di contribuzione. Per ragioni di sintesi ho frazionato in tre gruppi la classe con orario settimanale superiore a 24 ore settimanali.

Nel sistema di calcolo contributivo il montante che annualmente viene accantonato deve essere poi rivalutato secondo particolari coefficienti che, ovviamente, non sono qui considerati.

 Un esempio per chiarire: domestica presta servizio per 24 ore settimanali, retribuzione annuale convenzionale 11.169,60 €, l’importo di pensione maturato nel 2011 sarà pari a 207,15 €.  

Ribadito che non è così che si quantifica l’importo della pensione, è, però, indicativo di quella che potrà essere la pensione, ad esempio, dopo 20 anni di contribuzione.

Si tratta di importi del tutto indicativi, ma non astrusi e fondati sulla compensazione tra l’aumento annuale della retribuzione convenzionale e la rivalutazione del montane contributivo.

Naturalmente l’importo mensile di pensione si ottiene dividendo l’importo annuale per 13 mensilità.

Ecco la sintesi aggiornata del contratto Colf 2011.

Molte famiglie di anziani oggi percepiscono trattamenti di pensione basati su una legislazione complessa e di attuazione ancor più difficile che mina la certezza di poter liberamente disporre delle somme erogate, ma anche l’affidamento che le prestazioni erogate siano rispettose della legge. In modo indiretto è la stessa legge a prevedere che periodicamente si verifichino riliquidazioni di pensione e recupero di somme indebitamente percepite oppure erogazione di arretrati che creano, a loro volta, nuovi indebiti.

L’esame di un caso renderà evidente l’affermazione. 

 Si tratta di due coniugi, pensionati INPS, con le seguenti caratteristiche:

• -          età superiore a 74 anni;
• -          titolari di pensione da lavoro autonomo integrata al trattamento minimo 460,97 € nel 2010;
• -          non sono titolari di altre pensioni e il sig. A.G. percepisce il trattamento di famiglia;
• -          sono proprietari della casa di abitazione;
• -          non hanno redditi diversi.

 L’INPS ha emesso diversi provvedimenti di riliquidazione che riguardano tutti la maggiorazione sociale e/o la sua integrazione. 

 La riliquidazione riguarda il periodo che va dal gennaio 2001 all’ottobre 2009; le variazioni disposte sono riassunte nello schema che segue:

Dal ricalcalo, secondo l’INPS e i dati nella sostanza corrispondono, è derivato, fino al 31 ottobre 2009, un debito di euro 110,73.

 La riliquidazione è riferita al periodo dal 1° gennaio 2009 al 31 marzo 2010.

Dal ricalcolo è derivato, secondo l’INPS, fino al 31 marzo 2010, un debito di euro 70,80.

Ma il periodo da gennaio a marzo 2009 è già stato considerato nella ricostituzione effettuata 4 mesi prima e nel provvedimento non si spiega la ragione per la quale, oltre a modificare l’importo dovuto, varia anche l’importo erogato; nel primo semestre 2009, nella quantificazione dell’indebito, si sarebbe dovuto detrarre da 458,20 (somma pagata secondo la prima riliquidazione) 457,76 (somma dovuta secondo la nuova riliquidazione), per un totale di 2,64 €, anziché 70,80 €

Continua l’Istituto “Per la determinazione dell’importo si è tenuto conto, (…) dell’incremento della maggiorazione prevista dalla finanziaria 2002 ed il cui importo mensile attuale è di euro 15,59” . Ma non è così perché l’Istituto immediatamente dopo dichiara che la pensione lorda, comprensiva di maggiorazione dal luglio 2010 sarà di 460,97; importo che corrisponde solamente alla integrazione al trattamento minimo.

 La riliquidazione riguarda il periodo che va dal gennaio 2002 al settembre 2010.

 La differenza tra le somme è pari esattamente a 47,15 € a credito del coniuge, così come comunicato dall’Istituto.

L’Istituto dichiara inoltre che “la pensione attuale comprende:

• -          la maggiorazione sociale nella misura spettante in base ai redditi posseduti ed il cui importo mensile attuale è di euro 49,35;
• -          l’incremento della maggiorazione prevista dalla finanziaria 2002 ed il cui importo attuale è di euro 43,47”.

Ma immediatamente dopo afferma che Importo mensile ad ottobre 2010 è fissato in 531,41 €. I dati non corrispondono perché, se sommiamo al trattamento minimo 2010 (460,97 €) i due importi della maggiorazione sociale 49,35 e 43,47 l’importo mensile sarebbe pari a 553,78 e non a 531,40 € mensili.

Dall’esame delle cedole di pensione risulta infatti che la maggiorazione sociale, anziché nell’importo di 49,35 è stata pagata nella misura di 26,97 €.

 L’analisi dei provvedimenti formali dell’Istituto solleva qualche dubbio sulla corretta erogazione delle somme spettanti. Nel 2004 e nel 2007 sono stati corrisposti arretrati o trattenute somme indebite conseguenti ad altre riliquidazioni delle quali, però, non si è trovata traccia. 

La confusione è notevole anche perché nei prospetti di riliquidazione non si fa cenno alcuno ai redditi considerati né alle altre prestazioni erogate dall’Istituto che, per il caso esaminato, interferiscono sul diritto o sulla misura della maggiorazione e/o sua integrazione.

Per farci un quadro completo della situazione dobbiamo esaminare le cedole mensili di pagamento delle pensioni, rilasciate dall’ufficio postale, e confrontarle poi con i requisiti previsti dalla legge per la corresponsione delle prestazioni dovute agli anziani titolari di pensioni basse.

 Disponiamo solo delle cedole mensili di pagamento delle pensioni della coppia dal 2003; per il periodo precedente, dobbiamo quindi fare esclusivo riferimento ai dati INPS.

 La sintesi è riassunta nello schema seguente.

 Nel periodo interessato risulta correttamente corrisposto l’importo aggiuntivo negli anni dal 2003 al 2008; non risulta pagato affatto nel 2009 e risulta pagato in misura ridotta nel 2010.

La somma aggiuntiva è stata pagata tutti gli anni dalla sua istituzione, ma è stata proposta istanza di ricostituzione perché corrisposta in misura inferiore al dovuto; la richiesta sembrerebbe essere stata definita positivamente, infatti nel 2010 la somma corrisposta è esatta, ma non risultano pagati tutti gli arretrati né è pervenuta alcuna notifica formale.

La maggiorazione e la sua integrazione è stata pagata solamente per 9 mesi tra l’ottobre 2009 ed il giugno 2010.

 Seguendo gli stessi criteri risultano i seguenti importi pagati al coniuge. 

  Non è mai stato pagato l’importo aggiuntivo.

Sia al titolare che al coniuge, stranamente e nella quasi generalità degli anni, gli importi pagati non corrispondono a quelli che nelle riliquidazioni sono considerati erogati, ma sono a quelli riportati nella tabella dei dovuti. È naturale che sorgano dubbi sulla attendibilità delle elaborazioni dell’Istituto.

Per cercare di chiarire meglio, dopo aver illustrato brevemente la natura delle prestazioni spettanti a questo nucleo familiare, proverò a fissare gli importi complessivamente spettanti nei diversi anni e a confrontarli poi con quelli che risultano dalle cedole postali.

 Le prestazioni che andremo ad esaminare, escludendo il trattamento minimo ed il trattamento di famiglia sui quali non abbiamo contestazioni, sono: la maggiorazione sociale ex L. 388/2000 e incremento della maggiorazione sociale ex L. 448/2001, l’importo aggiuntivo e la somma aggiuntiva.

Sono prestazioni già esaminate nell’articolo “Sicurezza sociale come sistema integrato di interventi e servizi”; prima di procedere è il caso di ripetere ed aggiornare le caratteristiche pertinenti all’argomento ora trattato.

 4.1. Somma aggiuntiva legge 127/2007 (quattordicesima)

 La somma aggiuntiva viene erogata in presenza di un reddito complessivo personale non superiore a 1,5 volte il trattamento minimo annuo del Fondo pensioni lavoratori dipendenti (9.114,89 € nel 2011).

Oltre tale soglia, l’aumento viene corrisposto fino a concorrenza del predetto limite reddituale incrementato della somma aggiuntiva ipoteticamente spettante.

Sono da considerare nel computo i redditi assoggettabili all’IRPEF, nonché i redditi esenti da imposte e quelli soggetti a ritenuta alla fonte o ad imposta sostitutiva. Sono invece, per espressa previsione normativa, esclusi i trattamenti di famiglia  ed il reddito della casa di abitazione.

La somma aggiuntiva è erogata con importi annui differenziati, in funzione dell’anzianità contributiva posseduta; trattandosi di due pensionati di gestione autonoma con una anzianità contributiva tra le 936 e le 1.456 settimane, l’importo annuo del 2007 è previsto in 327,00 € e, negli anni successivi, in 420,00 €.

La somma aggiuntiva non costituisce reddito né ai fini fiscali né ai fini della corresponsione di prestazioni previdenziali e assistenziali, con esclusione dall’anno 2008, per un importo pari a 156 euro, dell’incremento delle maggiorazioni sociali.

 4.2. Importo aggiuntivo

 La legge 388/2000 ha previsto, in favore dei titolari di uno o più trattamenti pensionistici di natura previdenziale e di importo esiguo una forma di ridistribuzione delle risorse fiscali, detto importo aggiuntivo.

In occasione del pagamento della tredicesima mensilità, nel caso il pensionato non goda di pensioni di importo superiore al trattamento minimo annuo più 154,94 euro (6.231,53 € nel 2011), ha diritto ad un importo aggiuntivo fino a raggiungere tale somma. Il pensionato coniugato ha diritto all’importo aggiuntivo se percepisce  redditi personali, per un importo non superiore a una volta e mezza il trattamento minimo (9.114,89 e nel 2011) e insieme al coniuge non è titolare di un reddito Irpef, compresa la pensione o le pensioni di un importo pari a tre volte il trattamento minimo annuo (18.229,77 € nel 2011).

L’importo aggiuntivo spetta in misura parziale, cioè fino a concorrenza del predetto limite se l’importo della pensione risulta essere tra l’importo annuo del trattamento minimo e l’importo annuo del trattamento minimo maggiorato di 154,96 euro, sempre che il nucleo rientri nei limiti di reddito.

I redditi da considerare sono quelli assoggettabili all’Irpef percepiti dal titolare e dal coniuge.

 4.3. maggiorazione sociale ex lege 338/00 e incremento ex lege 448/01

 Il nucleo familiare esaminato, essendo i coniugi titolari di pensioni al minimo, rientra tra i possibili beneficiari della maggiorazione e/o dell’incremento.

La maggiorazione è concessa a condizione che il pensionato coniugato non possieda un reddito proprio annuo pari o superiore alla somma dell’ammontare annuo del trattamento minimo e dell’ammontare annuo della maggiorazione (6.412,38 € nel 2011) e, cumulato con quello del coniuge, un reddito totale pari o superiore alla somma dell’ammontare annuo del limite personale e dell’ammontare annuo dell’assegno sociale (11.837,28 € nel 2011).

L’incremento è concesso a condizione che il pensionato coniugato non possieda un reddito proprio annuo pari o superiore alla somma dell’ammontare annuo del trattamento minimo e dell’ammontare annuo dell’incremento (7.150,91 € nel 2011) e, cumulato con quello del coniuge, un reddito totale pari o superiore alla somma dell’ammontare annuo del limite personale e dell’ammontare annuo dell’assegno sociale (12.575,81 € nel 2011).

Qualora il pensionato sia in possesso di redditi, personali o cumulati con il coniuge, inferiori ai limiti massimi previsti, l’incremento viene corrisposto per differenza, fino al raggiungimento di detti limiti.

Concorrono a formare il reddito familiare tutti i redditi complessivi assoggettabili all’Irpef e i redditi di qualsiasi natura compresi  quelli esenti da imposta (pensioni sociali, assegni sociali, pensioni corrisposte agli invalidi civili, ai ciechi civili e ai sordomuti, ecc.) o soggetti a ritenuta alla fonte (interessi dei conti correnti bancari e postali, interessi di CCT e da BOT, ecc.).

Costituiscono reddito rilevante anche gli importi erogati a questo titolo al coniuge. 

Ai fini dell’incremento e dal 2008, la somma aggiuntiva (quattrordicesima), non costituisce reddito tranne che per 156,00 euro. Sono esclusi dalla valutazione i redditi derivanti dalla casa di abitazione.

L’Istituto (Circolare 2002/44) chiarisce inoltre che:

 “In caso di due coniugi entrambi aventi titolo, sul rispettivo trattamento pensionistico, alla maggiorazione sociale nella nuova misura, si richiama l’attenzione sulla circostanza che se l’attribuzione ad uno dei due coniugi dell’incremento comporta il raggiungimento del limite di reddito cumulato, nulla è più dovuto all’altro coniuge.

Qualora invece tale limite non sia raggiunto, l’importo dell’aumento da corrispondere all’altro coniuge dovrà essere determinato tenendo conto del reddito cumulato posseduto a seguito dell’attribuzione dell’aumento al primo coniuge.

(…)

In deroga al principio di cassa, non deve essere preso in considerazione quanto eventualmente corrisposto al pensionato nell’anno considerato a titolo di arretrati della maggiorazione sociale stessa.”

 Non rimane ora che esaminare anno per anno gli importi di pensione spettanti complessivamente al nucleo familiare, sulla base dei dati disponibili.

 In nessuno degli anni esaminati il titolare ha superato il limiti di reddito personale e coniugale per il diritto all’importo aggiuntivo; mai è stato neppure superato il limite di pensione e la somma di 154,94 €.

Come già evidenziato, al titolare non è stato corrisposto l’importo relativo al 2009 ed è stato pagato in misura ridotta nel 2010: il credito relativo a questa prestazione è così di 208,33 €; al coniuge l’importo non è stato giustamente mai corrisposto, perché supera l’importo di pensione compresa la maggiorazione.

 La somma aggiuntiva è stata istituita dal 2007. Anche relativamente a questa prestazione i conti non tornano perché al titolare sono stati corrisposti 1.438,00 € contro i 1.587,00 € dovuti: il credito relativo a questa prestazione è di 149,00 €.

 L’esame relativo a questa prestazione è più complesso; l’anno 2003 farà da traccia ed esempio per comprendere il procedimento da seguire.

• limite di reddito personale – reddito personale = 6.836,57 – 4.921,43 = 1.915,14
• limite di reddito coniugale  – redditi coniugi = 11.503,44 – 11.088,11 = 415,33
• Importo annuale di maggiorazione e/o integrazione spettante = 415,33 €

 La complessità deriva anche da altri fattori:

• per definire il reddito personale si devono escludere gli arretrati erogati al titolare;
• si deve considerare la quota di eventuale somma aggiuntiva superiore a 156,00 €. Per il criterio di cassa, il conguaglio di 84,00 € relativo al 2008 pagato nel 2010, va assegnato a questo ultimo anno, ma questo determina conseguenze negative sull’importo della maggiorazione;
• fino al giungo 2009 si deve considerare il reddito dell’anno di godimento della maggiorazione, dal luglio 2009 al maggio 2010, l’anno precedente e dal giugno 2010 di nuovo l’anno in corso (perché i coniugi non godono di redditi di diversa natura, altrimenti si dovrebbe differenziare il reddito su tre anni: 2008, 2009 e 2010).

 Sviluppando il calcolo per tutti gli anni interessati, si ottiene il seguente risultato:

 Al titolare spettano quindi 659,80 € di arretrati.

 Utilizzando lo stesso metodo, quantifichiamo ora l’importo spettante al coniuge.

Detraendo l’importo degli arretrati corrisposto nel periodo, pari a complessivi 318,37 €, e sommando la somma recuperata per indebito di 162,52 euro, rimane un credito di €. 188,74

 Considerato che si tratta di pensioni basse, la differenza complessiva non è stravolgente, ma comunque importante, perché si attesta su 1.205,87 € e riguarda tutte e tre le prestazioni che stiamo esaminando: la maggiorazione e/o incremento, la somma aggiuntiva e l’importo aggiuntivo.

La conclusione di maggior peso riguarda però le questioni di diritto che questa situazione pone.

Anche se la cifra rivendicata fosse minore o anche nulla non si può non rilevare che il pensionato è nella condizione di non poter sapere di quali cifre può disporre; anche chi ha conoscenza della materia, non sa né può riuscire a spiegare – se non in termini generali – il perché le cose stiano in questo modo.

Non è pensabile che si possa sviluppare una ricerca così dettagliata per ciascun caso che si prospetta, anche perché quasi nessuno dispone delle cedole mensili di pagamento di tanti anni.

Le prestazioni esaminate sono finalizzate ad alleviare le condizioni economiche di titolari di pensioni basse in età avanzata. Ci si attenderebbe che fosse anche agevole accertarne il diritto e la misura; ma così non è per diverse ragioni:

• i limiti di reddito sono diversi per ciascuna prestazione;
• varia la natura dei redditi da considerare: per il diritto all’importo aggiuntivo ed alla somma aggiuntiva si considerano i redditi assoggettabili all’Irpef, per la maggiorazione ed il suo incremento anche i redditi esenti e quelli soggetti a ritenuta alla fonte;
• a volte l’importo corrisposto interferisce sul diritto ad altre prestazioni di analoga natura: la cosa riguarda in particolare la valutazione degli importi relativi alla maggiorazione o al suo incremento sulla prestazione corrisposta al coniuge e, nel limite di 156,00, € della somma aggiuntiva;
• l’Istituto non considera l’importo degli arretrati relativi alla maggiorazione e/o al suo incremento corrisposti al titolare, ma li considera se sono corrisposti al coniuge. Inoltre sembra certo che non detragga le somme eventualmente recuperate per indebito;
• per il diritto alla somma aggiuntiva si fa riferimento solo al reddito personale, per altre a quello del nucleo;
• esaminando gli importi di pensione corrisposti al coniuge, l’unico che ha percepito la maggiorazione e/o il suo incremento nel periodo esaminato, si vede bene come gli importi erogati subiscono variazioni significative nei diversi anni;
• in sintesi, viene a crearsi un intreccio complesso tra diverse prestazioni, tutte finalizzate allo stesso obiettivo.

È facile e doveroso riconoscere che anche l’Istituto previdenziale ha oggettive difficoltà ad erogare un importo complessivo che non determini insorgenza di ricorrenti e frequenti indebiti; in particolare la considerazione anche degli arretrati corrisposti a titolo di maggiorazione crea situazioni complesse.

La conclusione è nel titolo: si tratta di un insieme di norme che sembrano costituite a bella posta per confondere i pensionati e per creare ricorrenti situazioni di indebita erogazione di somme. Se solo si considerasse il costo economico per gli Istituti nel dover elaborare e rielaborare conteggi complessi e il disagio che questa situazione crea nei pensionati anziani, si troverebbero efficaci rimedi.

La moltiplicazione delle prestazioni, non crea più giustizia e sicurezza sociale, ma solamente confusione e insicurezza nei cittadini e dispersione di risorse economiche.

Il risparmio economico (costi del personale, complessità e frequenza delle elaborazioni, carta, corrispondenza ecc…) giustificherebbe anche il lieve adeguamento delle prestazioni, che dovesse derivare dalla loro unificazione o, almeno, dalla loro omogeneizzazione.

Si potrebbe prevedere, come già avveniva fino al 1973, un diverso importo del trattamento minimo per le persone anziane; dal 2007 (anno di istituzione della somma aggiuntiva) al 2010 al nucleo sono stati corrisposti complessivamente 62.419,04 € corrispondenti ad una media annuale di 7.802,38 € a testa; se l’importo del trattamento minimo fosse stato elevato dalla media di 450,00 € a 600,00 € mensili, magari prevedendo un criterio di valutazione del reddito diverso per il diritto a questa quota di integrazione, sarebbe stato tutto più semplice e chiaro.

Sarebbe intanto utile che, dal computo dei redditi da valutare ai fini del diritto alla maggiorazione e/o suo incremento, si escludessero gli arretrati, corrisposti allo stesso titolo al coniuge, e che l’Istituto motivasse meglio e più dettagliatamente i propri provvedimenti.

• tra provvidenze (prestazioni economiche), permessi (politiche di conciliazione tra lavoro e assistenza) e agevolazioni (fiscali), molteplici sono le opportunità di tutela;
• è molto ampia anche la tabella delle valutazioni che le Commissioni emettono (almeno 16 voci);
• sono molteplici gli interventi legislativi e della Magistratura in materia, tanto che la recente legge 183/2010 delega il Governo a razionalizzare le tutele alle persone in situazione di handicap. Non contribuisce alla chiarezza il fatto che l’INPS (Circolare 155/2010) anziché il termine “handicap” utilizzato dal Legislatore, abbia deciso di usare il termine “disabilità”; le motivazioni sono condivisibili, ma rimane il fatto di dover sempre chiedersi se il termine è utilizzato come sinonimo di “handicap” oppure in senso generico;
• nel complesso si tratta di opportunità che richiedono competenza in più settori: previdenziale, assistenziale, di lavoro e fiscale.

L’esposizione che segue si prefigge lo scopo di elencare in modo sintetico, accanto a ciascuna definizione leggibile nei verbali, queste opportunità ed i requisiti fondamentali del diritto; l’elenco potrebbe non essere completo, anche perché le diverse Regioni hanno competenze in materia di assistenza e sanità.

 NOTA PRELIMINARE: Requisiti fisici e psichici per il conseguimento, il rinnovo e la conservazione della patente di guida

Per tutte le casistiche esaminate nel seguito è necessario ricordare che le Commissioni mediche presso le ASL hanno anche il compito di accertare d’ufficio la sussistenza dei requisiti fisici e psichici richiesti dalla legge per il conseguimento, il rinnovo o la conservazione della patente di guida. L’accertamento può essere effettuato anche da un medico responsabile dei servizi di base del distretto sanitario ovvero da un medico appartenente al ruolo dei medici del Ministero della sanità, o da un ispettore medico delle Ferrovie dello Stato o da un medico militare in servizio permanente effettivo o da un medico del ruolo professionale dei sanitari della Polizia di Stato o da un medico del ruolo sanitario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco o da un ispettore medico del Ministero del lavoro del lavoro e della previdenza sociale. In tutti i casi tale accertamento deve essere effettuato nei gabinetti medici.

Non può ottenere la patente di guida o il rinnovo chi sia affetto da malattia fisica o psichica, deficienza organica o minorazione psichica, anatomica o funzionale tale da impedire di condurre con sicurezza veicoli a motore.

Tuttavia può ottenere ugualmente la patente di guida chi è affetto da minorazioni agli arti o statura ridotta che possono essere superate con l’adozione di adattamenti al mezzo di trasporto.

Vai all’articolo    D i s a b i l i 

La prima difesa del pensionato, quando l’Istituto notifica un indebito, è di essere in buona fede, di non essere responsabile dell’errore e di aver ritenuto di poter liberamente disporre delle somme percepite per le sue esigenze di vita.

Eppure, esclusa l’ipotesi di dolo, nella legge, nelle sentenze e nelle circolari che trattano il tema degli indebiti, la buona o il suo opposto, la malafede non ricorrono quasi mai.

Nella contestazione eventuale dell’indebito quale valore hanno queste argomentazioni ? Due sentenze della Corte Costituzionale, spesso richiamate anche dalle più recenti pronunce, guideranno questa esposizione.

 La Corte Costituzionale ha affermato che, dall’esame delle diverse sentenze nel tempo succedutesi, risulta essere consolidato “un principio di settore, secondo il quale – in luogo della generale regola codicistica di incondizionata ripetibilità dell’indebito (art. 2033 c.c.) – trova applicazione la diversa regola, propria di tale sottosistema, che esclude viceversa la ripetizione in presenza di una situazione di fatto (variamente articolata, ma comunque) avente come minimo comun denominatore la non addebitabilità al percipiente della erogazione non dovuta.”. È l’articolo 38 della Costituzione che “circoscrive la misura della garanzia costituzionale apprestata al principio di settore in questione – in funzione della soddisfazione di essenziali esigenze di vita della parte più debole del rapporto; che vengono ad essere contraddette dalla indiscriminata ripetibilità di prestazioni naturaliter già consumate in correlazione – e nei limiti – della loro destinazione alimentare.”

Il principio risulta chiaramente esposto, ma quali sono le motivazioni che conducono al “minimo comun denominatore” della “non addebitabilità al percipiente della erogazione non dovuta” ed alla deroga alla “generale regola codicistica di incondizionata ripetibilità dell’indebito” ?

Anzitutto la natura della prestazione pensionistica, quale mezzo adeguato “alle  esigenze di vita” del pensionato, come richiede l’articolo 38 della Costituzione. La garanzia di mezzi adeguati alle esigenze di vita è concetto più ampio rispetto alle garanzia di soddisfacimento dei bisogni alimentari, ma li ricomprende; è solamente nel caso di pensione di importo modesto, che il diritto alla garanzia di mezzi adeguati alle esigenze di vita, nei fatti, si qualifica come soddisfacimento dei bisogni alimentari.

Dalla evidenza che il pensionato è “la parte debole del rapporto”, dalla convinzione che l’Istituto sia in possesso di tutti i dati che fondano il diritto e la misura della prestazione corrisposta, secondo legge, e, inoltre, dalla evidenza che la propria responsabilità si limiti alla corretta risposta alle richieste di informazioni da parte dell’Istituto, conseguono altre motivazioni.

Possiamo ricomprendere tutto questo nei termini affidamento o fiducia nell’Istituto.

Si può concludere che, nonostante le apparenze, le affermazioni dei pensionati, riassunte in premessa, hanno grande rilievo nella trattazione dei casi di indebito ed è bene non dare per scontato che il caso specifico debba essere esaminato solamente alla luce delle ipotesi e situazioni previste dalla legge.

 La Corte Costituzionale afferma: “(…) la ripetibilità cessa là dove l’ente previdenziale abbia continuato il pagamento dell’integrazione al minimo pur avendo la disponibilità delle informazioni necessarie per l’accertamento del reddito del pensionato, o in seguito alla tempestiva presentazione della dichiarazione sostitutiva del certificato fiscale, alla quale è tenuto ai sensi dell’art. 6, quarto comma, del d.l. n. 463 del 1983, o altrimenti, per esempio attraverso una comunicazione del datore di lavoro alle cui dipendenze il pensionato ha trovato occupazione, oppure perché entrambe le pensioni sono pagate dall’ente stesso, che perciò è in condizione di conoscere da sé se e quando l’importo della prima sia aumentato oltre il limite di reddito ostativo dell’integrazione al minimo della seconda.

Non varrebbe obiettare che in questi casi il percipiente potrebbe tuttavia versare in mala fede. L’irrilevanza dello stato di buona o mala fede si argomenta indirettamente dal principio – ora esplicitato dall’art. 13, primo comma, della legge n. 412 del 1991 – secondo cui nel caso di omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti incidenti sul diritto o sulla misura della pensione, che non siano già conosciuti dall’ente competente, le somme indebitamente percepite sono ripetibili per questo solo fatto, indipendentemente dalla prova della mala fede dell’interessato (che sarà rilevante, ai sensi dell’art. 2033 cod.civ., solo ai fini del diritto agli interessi dal giorno del pagamento). Simmetricamente, la medesima regola di irrilevanza dell’elemento soggettivo deve valere nell’ipotesi inversa all’effetto della non ripetibilità.”

La definizione di buona fede che troviamo su http://it.wikipedia.org è questa: “comporta la convinzione genuina del soggetto di agire in maniera corretta: cioè senza malizia e nel sostanziale rispetto delle regole (anche non scritte) e degli altri soggetti. La buona fede implica quindi l’assenza della consapevolezza del danno che eventualmente si sta procurando ad altri o del fatto che si sta contravvenendo a delle regole o che le si sta nei fatti aggirandole.” e, in opposto: “La malafede (dal latino mala fides) è una motivazione comportamentale per la quale un individuo agisce in modo formalmente corretto, sebbene mascherando le proprie intenzioni in modo da non far trapelare gli obiettivi che realmente persegue. Il termine è più propriamente usato con riferimento alla condotta di colui che sia in relazione falsamente franca con taluno, qualora stia cercando di procurarsi un vantaggio a scapito del suo interlocutore.”

Ad una prima lettura della sentenza 166/96 sorge il dubbio sulla portata della “irrilevanza dello stato di buona o mala fede” anche perché seguita dall’altra l’affermazione, apparentemente contraria, secondo cui quest’ultima  “sarà rilevante, ai sensi dell’art. 2033 cod.civ., solo ai fini del diritto agli interessi dal giorno del pagamento”.

Se si riflette però anche sul significato di  “sottosistema” introdotto nella sentenza 431/93, dove è chiaro che l’ambito della previdenza rimane comunque interno al sistema generale e sul fatto che l’affermazione della Corte è espressamente riferita all’istituto del trattamento minimo, è evidente che la buona fede è la motivazione fondante del sottosistema previdenza perché è alla base anche di quello che abbiamo chiamato affidamento e che la deroga alla “incondizionata ripetibilità dell’indebito” è limitata alle specifiche ipotesi previste dalla legge previdenziale.

Se il pensionato non è in buona fede, evidentemente non può rivendicare il suo affidamento nell’Istituto.

Le specifiche ipotesi previste dalla legge, occorrendo le quali l’Istituto non può ripetere le somme indebitamente erogate, sono sinteticamente le seguenti:

• emissione di un provvedimento definitivo senza che sia stato corretto entro un tempo congruo;
• tempestiva segnalazione, da parte del pensionato, del reddito rilevante, non seguita da conseguente deliberazione dell’Istituto;
• disponibilità dell’Istituto di dati necessari ad accertare il diritto e/o la misura della prestazione.

Senza ripetere quanto già esposto nell’articolo “INPS ed INPDAP: indebito su pensione”,  possiamo concludere che tutte le situazioni esposte si fondano sulla buona fede e l’affidamento del pensionato.

Si dovrebbe affermare che i casi che escudono la possibilità di recupero da parte degli Istituto, sono caratterizzati da buona fede presunta più che da irrilevanza e che la dimostrazione del contrario è, eventualmente, a carico della pubblica amministrazione; in queste situazioni, se fosse consentito il recupero dell’indebito, sarebbe colpita la buona fede e la fiducia del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.

Si può, pertanto, concludere che la prima e più importante condizione, che rende irripetibile un indebito previdenziale, è che il pensionato sia realmente in buona fede.