Prestazioni di invalidità – revisione, verifica e rettifica per errore

Il secondo comma dell’articolo 10 della legge 30.07.2010 n. 122 (conversione in legge del decreto 31.05.2010 n. 78 – Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica) stabilisce: “Alle prestazioni di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità nonché alle prestazioni di invalidità a carattere previdenziale erogate dall’INPS si applicano, limitatamente alle risultanze degli accertamenti di natura medico-legale, le disposizioni dell’articolo 9 del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38 e dell’articolo 55, comma 5, della legge 9 marzo 1989, n. 88.” 

L’articolo 9 Dlgs 23.2.2000 n. 38, sotto il titolo “Rettifica per errore” relativa a prestazioni a carico dell’INAIL, stabilisce che “Le prestazioni a qualunque titolo erogate dall’Istituto assicuratore possono essere rettificate dallo stesso Istituto in caso di errore di qualsiasi natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione delle prestazioni. Salvo i casi di dolo o colpa grave dell’interessato accertati giudizialmente, l’Istituto assicuratore può esercitare la facoltà di rettifica entro dieci anni dalla data di comunicazione dell’originario provvedimento errato.

2. In caso di mutamento della diagnosi medica e della valutazione da parte dell’istituto assicuratore successivamente al riconoscimento delle prestazioni, l’errore, purché non riconducibile a dolo o colpa grave dell’interessato accertati giudizialmente, assume rilevanza ai fini della rettifica solo se accertati con i criteri, metodi e strumenti di indagine disponibili all’atto del provvedimento originario.

3. L’errore non rettificabile comporta il mantenimento delle prestazioni economiche in godimento al momento in cui l’errore stesso è stato rilevato.

(…)”.

A sua volta il comma 5° dell’articolo 55 della legge 09.03.1989 n. 88, sotto il titolo “Rettifica prestazioni”, dispone che: “Le prestazioni a qualunque titolo erogate dall’INAIL possono essere in qualunque momento rettificate dallo stesso Istituto in caso di errore di qualsiasi natura commesso in sede di attribuzione, erogazione o riliquidazione delle prestazioni. Nel caso in cui siano state riscosse prestazioni risultanti non dovute, non si dà luogo a recupero delle somme corrisposte, salvo che l’indebita percezione sia dovuta a dolo dell’interessato. (…)”

L’Istituto, con la recente circolare n. 126, nella parte nella quale esamina questo tema, non ha fatto che trascrivere il testo di legge ed ha esplicitato che: “Resta ovviamente ferma la possibilità di ricorrere all’applicazione degli ulteriori strumenti previsti dalle vigenti disposizioni in materia di revisioni, controlli e verifiche sulle prestazioni in argomento.” Per la verità, la rettifica per errore non si aggiunge alla facoltà di revisione, controllo e verifica; l’errore, come definito dalla legge, è una delle possibili cause di indebito; la novità riguarda la possibilità di recupero delle erogazioni indebite (vedi articolo Indebito INPS ed INPDAP), in caso di rettifica per errore.

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Revisione

La revisione è finalizzata all’accertamento delle eventuali modifiche delle condizioni che hanno dato luogo alla concessione di una prestazione; serve quindi ad accertare se la diagnosi rimane costante, se le infermità sono permanenti e l’eventuale aggravamento o miglioramento della capacità di lavoro.

A volte è la stessa Commissione medico-legale che, nella possibilità che la diagnosi possa subire variazioni, fissa una data per la revisione, nell’arco di qualche anno al massimo; altre volte, come nel caso della valutazione del danno da infortunio o malattia professionale o della conferma dell’assegno di invalidità INPS, è la stessa legge a fissare termini precisi di revisione.

Nel caso di assegno di invalidità INPS, la legge impone anche che la richiesta di conferma sia a carico dell’invalido; negli altri caso la revisione può essere conseguente ad iniziativa dell’Istituto (revisione attiva), oppure,  dell’invalido (revisione passiva).

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Controllo e verifica

 Le prestazioni di invalidità si fondano sulla riduzione o perdita  permanente della capacità di lavoro; ne deriva l’esigenza di accertare sia il perdurare della situazione di invalidità o inabilità che ha dato già luogo a riconoscimento, sia anche la conformità del precedente riconoscimento ai requisiti di legge; quando si verifica questa seconda ipotesi dobbiamo considerare anche le disposizioni relative alla rettifica per errore.

L’Istituto ha il compito e la possibilità di rivedere sempre l’invalido, o almeno fino a quando non ha raggiunto l’età pensionabile, per verificarne le condizioni.

Negli ultimi anni a queste verifiche ordinarie, il Legislatore, per far fronte al fenomeno delle false pensioni o assegni di invalidità, ha previsto fasi pesanti di verifica straordinarie.

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Rettifica per errore

 La rettifica per errore, oggi estesa alla stragrande maggioranza delle prestazioni per invalidità, si attua con l’emissione di un nuovo provvedimento a correzione di quello risultato errato.

Va ricordato che l’articolo 9 del Decreto legislativo 23.2.2000 n. 38 scaturì dall’esigenza di dare soluzione ai gravi problemi sorti anche perché le nuove tecniche di indagine dimostravano che molti indennizzati dall’Istituto infortuni (silicosi ed ipoacusia in particolare) non erano affetti da malattia professionale, oppure lo erano in misura molto minore. I casi di rettifica successivi a quel periodo sono assolutamente marginali o inesistenti.

Con questo provvedimento si ha l’estensione di questa modalità a molte altre prestazioni. Vediamo i diversi aspetti.  

3.1	Definizione di errore

 Le disposizioni relative alla “rettifica per errore” si applicano purché si verifichino le -seguenti condizioni: l’errore sia relativo  “alle risultanze degli accertamenti medico-legali”, risulti avvenuto nella formulazione della diagnosi o valutazione e, infine, sia relativo a prestazioni di invalidità, cecità  e sordità civile,  handicap  e disabilità, oppure a prestazioni di invalidità a carattere previdenziale erogate dall’INPS.

 a)     errore nelle risultanze degli accertamenti medico-legali

il termine burocratico “risultanze” dovrebbe significare “ciò che risulta come conclusione o come esito finale”; in sostanza l’atto finale e conclusivo del procedimento di accertamento medico-legale.

b)     valutazione e diagnosi effettuata secondo i criteri, metodi e strumenti di indagine disponibili all’epoca

L’INAIL, che come detto ha da tempo applicato una analoga disposizione, nella circolare n° 5 del 2000, riteneva che “l’espressione legislativa “criteri, metodi e strumenti di indagine disponibili” vada interpretata nel senso ampio di metodiche e strumentazioni, conoscenze scientifiche, criteriologia interpretativa dei risultati degli esami strumentali, percorsi metodologici ed altri similari elementi di giudizio, concretamente conoscibili ed utilizzabili – all’interno dell’INAIL stesso – all’atto del provvedimento originario.”

L’INPS nella citata circolare sorvola completamente questo aspetto che, invece, è molto importante ed è uno dei punti a fondamento della rettifica per errore; se non ben specificato si rischia una sanatoria generalizzata per casi che, con le norme precedenti, avrebbero dovuto restituire quanto corrisposto indebitamente, oppure una eccessiva severità di giudizio.

c)     natura della prestazione

da questo punto di vista la novità riguarda l’assimilazione della prestazioni di invalidità di natura assistenziale con quelle per invalidità previdenziale erogate dall’INPS. Come già detto, la legge estende alle prestazioni di invalidità le modalità di trattazione dell’errore già utilizzate per le prestazioni INAIL, ma attua anche una assimilazione delle prestazioni assistenziali con quelle previdenziali erogate dall’INPS e dall’INAIL.

d)     non si è in presenza di dolo o colpa grave

Evidentemente se l’invalido, consapevolmente, dichiara situazioni, documenta fatti oppure omette circostanze con la volontà di indurre in errore l’Istituto e di ricavarne un beneficio, non si può parlare di errore, ma di grave reato, cui consegue anche l’onere di restituzione integrale come previsto dall’articolo 2033 del codice civile ([1])  

3.2	Errore rettificabile

 L’errore, come fin qui definito, è rettificabile dall’Istituto entro 10 anni dalla data dell’originario provvedimento errato.

Il fatto che l’errore sia rettificabile significa che la prestazione può essere ridotta o revocata fin dalla sua origine e, inoltre, che l’Istituto deve recuperare le somme indebitamente corrisposte.

Per l’esatta determinazione del momento dal quale decorrono i dieci anni le situazioni non sono omogenee: nel caso di prestazioni previdenziali a carico dell’INPS, non viene emesso un formale provvedimento (abbiamo già detto che non contiene la diagnosi, ma neppure gli altri elementi che il legislatore ha previsto perché un provvedimento si qualifichi come formale e, tra questi in particolare, la motivazione), ma solamente gli elementi presi a base del calcolo della prestazione.

In assenza di espressa indicazione del Legislatore, un punto da chiarire, e non affrontato dall’INPS nella citata circolare, è relativo alla eventuale retroattività della facoltà di rettifica per errore. Lo stesso Istituto nella premessa della circolare 126/2010, afferma che la legge di conversione è in vigore dal 31.07.2010, ma riguarda solamente i provvedimenti emessi in data successiva oppure quelli emessi nei dieci anni precedenti ?

Si devono distinguere due diverse situazioni:

a)     rettifica per errore relativa a prestazioni di natura assistenziale

La rettifica dovrebbe riguardare tutti i provvedimenti emessi negli ultimi 10 anni; questo perché la normativa precedente, relativa alle prestazioni di natura assistenziale, almeno come interpretata anche dalla Suprema Corte di Cassazione con sentenza 2004 n. 2056, era molto più restrittiva; la Corte affermava, infatti che il diritto alle prestazioni assistenziali nasce dalla legge, quando si realizzino le condizioni da questa previste, e che gli atti dell’amministrazione o dell’ente pubblico hanno la natura di meri atti di certificazione, ricognizione e adempimento – e non di concessione della prestazione – il diritto alla prestazione viene meno nel momento in cui venga accertata la insussistenza delle condizioni cui la legge subordina la corresponsione della prestazione. Ne consegue che le erogazioni indebite effettuate dopo l’accertamento della insussistenza dei requisiti vanno esaminate alla luce dell’art. 2033 c.c. citato.  

b)     rettifica per errore relativa a prestazioni di natura previdenziale INPS

La legge vigente fino al luglio 2010 prevedeva la facoltà per l’Istituto di rettificare in ogni momento le pensioni per qualsiasi errore verificatosi in qualsiasi fase del provvedimento, ma non era consentito il recupero delle somme corrisposte sulla base di un formale e definitivo provvedimento, del quale era stata data comunicazione all’interessato.

Se l’errore è accertato entro il termine dei 10 anni, le nuove disposizioni sono peggiorative, di conseguenza, non dovrebbero avere valore retroattivo, ma, anche su questo punto, l’Istituto non ha fornito indicazioni. 

3.3	Errore non rettificabile

 Se il tempo trascorso del provvedimento, risultato errato, è superiore ai 10 anni, l’Istituto non può più recuperare quanto corrisposto, la prestazione rimane nella disponibilità dell’assicurato o del cittadino.

Il mantenimento delle prestazioni indebite erogate a seguito di errore non rettificabile comporta la cristallizzazione della prestazione al momento in cui l’errore è stato rilevato, e non consente le rivalutazioni periodiche delle rendite, pensioni o indennità.

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Osservazioni e dubbi

 -          Controllo e verifica

Non si comprende perché le verifiche, ordinarie e straordinare, siano disposte solamente per accertare le prestazioni assistenziali agli invalidi civili e le prestazioni di invalidità erogate dall’INPS e non anche le prestazioni di invalidità erogate da altri Enti previdenziali ed in particolare dall’INPDAP; non risulta che questo Istituto abbia mai effettuato verifiche e non è pensabile che il fenomeno dei falsi invalidi riguardi solo ed esclusivamente una parte delle prestazioni di invalidità.

-          errore nelle risultanze degli accertamenti medico-legali

Il legislatore usa il termine generico “risultanze”, ma le prestazioni oggetto di esame non hanno uguale trattamento: mentre per tutte le prestazioni da lavoro e di natura assistenziale (infortuni e malattie professionali, invalidità civile ecc…) l’Istituto emette un verbale contenente la diagnosi e la valutazione, nel caso di prestazioni di invalidità a carico dell’INPS, questo non avviene; l’Istituto  non comunica la diagnosi, ma solamente la valutazione e cioè se sia o no stato riconosciuto il diritto alla prestazione richiesta.

L’assicurato non ha tutti gli strumenti per poter valutare e contestare un eventuale provvedimento di rettifica per errore, relativo a prestazioni previdenziali; sarebbe almeno necessario che l’Istituto, in questa evenienza, fosse obbligato a trasmettere contestualmente anche copia autentica della diagnosi originaria.

-          valutazione e diagnosi effettuata secondo i criteri, metodi e strumenti di indagine disponibili all’epoca

L’INPS nella citata circolare sorvola completamente questo aspetto, ma rimane da chiarire se possa considerarsi errore di diagnosi e valutazione anche quello avvenuto senza l’uso di metodi e strumenti già disponibili all’epoca e non utilizzati; insomma è sufficiente che i criteri, i metodi e gli strumenti fossero utilizzabili oppure debbono essere stati utilizzati e ciò nonostante si verificò l’errore ? l’errore conseguente a mancato utilizzo di adeguata strumentazione non dovrebbe avere alcuna conseguenza per l’assicurato o il cittadino.

-          natura della prestazione

con tutto il rispetto, che si può avere nei riguardi delle Commissioni che esaminano per il diritto a prestazioni di natura previdenziale non INPS, in particolare INPDAP, non si comprende come mai solo nelle Commissioni INPS si annidi la possibilità di errore.

La normativa INPDAP sugli indebiti, non prevede affatto la possibilità di errore nella diagnosi e valutazione delle infermità, ma solamente nell’ammontare della pensione, assegno o indennità.

-          errore rettificabile

I casi maggiori di possibile rettifica per errore sono certamente nel campo della assistenza più che in quello della previdenza, anche perché per alcune prestazioni, in particolare l’assegno di invalidità INPS, la revisione è sistematica e di legge.

Non si comprende quindi perché la norma determini un miglioramento sui tempi di possibile rettifica dell’errore nel primo caso e peggioramento nel caso si tratti di previdenza; il sospetto è che si intenda chiudere, in qualche modo, casi eclatanti di abuso nel campo dell’assistenza con una norma che dichiara un obiettivo opposto. 

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[1]  Art. 2033 Indebito oggettivo  Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda.